1.1. О понятии государственного управления

Административное право является фундаментальной отраслью публичного права Российской Федерации. Его возникновение, формирование и развитие связаны с публичным и, прежде всего, с государственным управлением. В современных условиях особой разновидностью публичного управления в РФ выступает функционирование исполнительной власти на уровне муниципальных образований. Указанные составляющие публичного управления служат объектом исследования различных наук, в науке административного права они изучаются главным образом в аспекте административно-правового обеспечения их организации и осуществления.

На бесспорную связь административного права с управлением указывает ключевой термин в его названии "административное", производный от латинского "администрация", обозначающего в переводе на русский управление как вид деятельности, а также субъекта, его осуществляющего. Эти понятия в теории административного права обычно соотносятся с государственным управлением, которое в понятийном отношении также является многозначным. Между тем предмет административного права соотносится не с государственным управлением вообще, а с его определенной концепцией, утвердившейся в основном в науке административного права. Поэтому предварительное получение хотя бы самого общего представления о нем является необходимым условием для понимания сущности отношений, составляющих предмет административно-правового регулирования и его пределов.

С позиций науки административного права государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова, причем также в нескольких значениях.

В широком смысле государственное управление — вид социального управления, субъектом которого выступает государство в целом. В этом смысле данное управление в самом общем виде может быть определено как целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие общества. Разумеется, что государственные органы (законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти и др.) влияют на общественные процессы в соответствии с возложенными на них задачами и функциями, свойственными методами и в присущих им формах. Но независимо от этого все они причастны, хотя и в разной степени, к осуществлению государственной власти, которая не может функционировать вне рамок общественных отношений и не влиять на них.


Подобным вариантом широкого понимания государственного управления является сведение его к управлению делами государства, организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Третий вариант расширительной трактовки государственного управления заключается в признании им организующей деятельности государства, содержанием которой не охватывается непосредственное выполнение конституционных функций законотворчества, отправление правосудия, прокурорского надзора.

В таком случае под государственным управлением подразумевается деятельность:

а) Президента РФ; представительных (законодательных), судебных органов, органов прокуратуры. Они решают многие организационные, управленческие по своему характеру вопросы. В частности, ряд таких вопросов, например, связанных с формированием органов государственной власти, назначением должностных лиц, Конституция РФ прямо относит к ведению Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 102,

103). Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ. В рамках указанных органов формируется также аппарат, выполняющий вспомогательные задачи по отношению к их основной деятельности. Руководство таким аппаратом и его деятельность также носят управленческий характер;

б) органов исполнительной власти и других государственных органов.

В узком смысле государственное управление — это организующая деятельность органов исполнительной власти. Им следует признать также аналогичную деятельность как органов исполнительной власти, так и других исполнительных государственных органов, т. е. всех органов государственного управления. В таком понимании государственное управление представляет собой самостоятельный вид государственной деятельности. Разумеется, что его основу составляет организующая деятельность органов исполнительной власти, которая использует в своем механизме управляющего воздействия и другие исполнительные органы, как обладающие властными полномочиями, так и совещательные, консультативные, координационные органы. Поскольку сущность государственного управления в узком смысле обусловлена исполнительной властью, то с допуском малой погрешности его следует определять как организующую деятельность по практическому осуществлению задач и функций этой власти (или формой ее осуществления). Именно данный вид государственного управления является основным объектом административного права.