1.2. Исполнительная власть и государственное управление

Исполнительная власть, отражая конституционный принцип разделения властей, не представляет собой самостоятельного вида государственной деятельности. Это конституционно-правовая категория, обладающая совокупностью характерных признаков.

Следовательно, весьма важно иметь в виду, что в нормативных правовых актах, а также в литературе различными терминами часто обозначаются либо тождественные, либо смежные, частично совпадающие понятия:

а) государственное управление, как более широкое понятие, чем функционирование исполнительной власти. В этом случае субъектами государственного управления выступают все государственные органы, осуществляющие исполнительную деятельность, включая органы, формально не относящиеся к органам исполнительной власти,

б) осуществление исполнительной власти и государственное управление как понятие, тождественное указанному широкому представлению о государственном управлении;

в) функционирование исполнительной власти и государственное управление, осуществляемые лишь органами исполнительной власти.

Иногда указанные понятия подменяются словосочетанием "государственная администрация". Распространенным является также обозначение термином "администрация" конкретных органов исполнительной власти и других государственных органов, органов государственных предприятий, учреждений и организаций. Совпадения и различие в этих понятиях можно установить путем логического и системного анализа нормативных правовых актов, в которых они используются. Наиболее очевидными и важнейшими из них являются следующие.

Исполнительная власть — это ветвь единой государственной власти, относительно самостоятельная в системе разделения властей. Такая ее самостоятельность имеет организационное и функциональное выражение. Ее организационная система состоит из органов государственной власти, именуемых по действующему праву органами исполнительной власти. Эти органы специально выделены, с одной стороны, в системе органов государственной власти, с другой — в системе исполнительных государственных органов. Функциональное назначение данной власти — исполнение законов, как известно, невозможное без

организующей, что одно и то же, управленческой деятельности ее органов. Следовательно, формой осуществления данной власти является государственное управление.

В этом качестве государственное управление также выделяется рядом признаков. Как уже отмечено, его субъекты представлены двумя группами органов:

а) исполнительной власти;

б) другими исполнительными государственными органами.

По своей юридической природе государственное управление — изначально исполнительная деятельность и не может быть какой-либо другой. Однако общее понятие данной деятельности выражают два ее начала: исполнение законов и иных принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов и распорядительство, подчиненное той же цели, ибо процесс исполнения законов неминуемо предполагает использование различных способов юридической властной деятельности, в том числе прямого распорядительства. Поэтому в юридической литературе, особенно советского периода, государственное управление рассматривалось в качестве тождественного исполнительно-распорядительной деятельности его органов либо всех государственных органов — исполнительной по отношению к закону и распорядительной, выражающейся во властном воздействии на общественные отношения. Попутно отметим, что в конституциях и уставах некоторых субъектов РФ закрепляется, что их соответствующие органы осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, что, несомненно, соответствует ее юридической сущности. Понятие "исполнительно-распорядительная деятельность" реанимировал Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором говорится об осуществлении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ исполнительно-распорядительных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления (ст.


5 — 6), о наделении должностных лиц местного самоуправления исполнительно-распоряди-тельными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2), местная администрация именуется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (ст. 34).

В связи с этим важно иметь в виду один из важнейших признаков государственного управления - его государственно-властную сущность, которая наиболее отчетливо проявляется в его правотворческой, правоприменительной и правоохранительной формах деятельности органов управления.

Государственное управление является правовым. Это означает, что его организация регламентируется правом, в основном административным, оно функционирует на правовой основе и в рамках системы права РФ, субъекты управления действуют в пределах компетенции, закрепленной нормативными правовыми актами, устанавливающими их правовое положение, и т. д.

Государственное управление подзаконно: оно должно осуществляться на основании и во исполнение законов, что предопределено самой сущностью и назначением исполнительной власти. Как известно, законы устанавливают правила, определяющие цели государства в соответствующих сферах, а государственное управление — его действия, направленные на достижение данных целей.

Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности своим особым предметным содержанием. Оно состоит в непосредственном исполнении законов, регулирующих отношения в различных отраслях и сферах экономики, социально-культурного и административно-политического строительства (промышленность, сельское хозяйство строительство, транспорт, образование, здравоохранение, наука, культура, оборона и т. д.).

В качестве самостоятельного вида государственное управление осуществляется в масштабе всего общества на уровне РФ и ее субъектов, имеет место и проявляется во всех сферах и отраслях общественной жизни. Этим подчеркивается его общегосударст

венный характер, что не противоречит его единству и дифференциации, определяемым состоянием федеративного устройства РФ.

В силу своего назначения государственное управление характеризуется постоянным, непрерывным осуществлением на профессиональной основе деятельности, ориентированной на его специфические задачи и функции. Формы государственного управления — это внешние выражения управляющего воздействия. Они классифицируются по разным критериям.

Методы государственного управления — способы управляющего воздействия на управляемые объекты (субъекты). Они также разнообразны.

Важно различать функции, формы и методы государственного управления и его органов, которые обладают ими в различном объеме и сочетании в зависимости от особенностей в правовом положении, целей и задач конкретных видов данных органов. Так, не для всех органов характерна координация, лишь специально уполномоченные органы управления вправе применять меры административного принуждения и т. д.

Кроме того, функции органов не следует, как это часто делается, смешивать с их конкретными задачами и полномочиями по осуществлению функций.

Государственное управление осуществляется в определенном порядке. Хотя отсутствуют устанавливающие его общие правовые нормы, тем не менее, действующие нормативные правовые акты и административная практика органов государственного управления дают основания для вывода о том, что процесс управления включает следующие стадии:

1) определение целей и задач, подлежащих выполнению;

2) подготовка и принятие решений, необходимых для их выполнения;

3) организация выполнения принятых решений;

4) контроль за их выполнением.

Вышеизложенное следует рассматривать лишь как необходимый ориентир при изучении особенностей административного права, но не как определение его предмета.