10.2.  Осуществление контроля органами государственной власти

В системах государственного управления контроль является важнейшим вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он широко используется с целью достижения различных целей:

· повышения исполнительской дисциплины;

· подведения предварительных или конечных итогов;

· оценки качества и эффективности работы подчиненных;

· предотвращения нежелательных ситуаций;

· оперативного регулирования управленческих процессов.

Сущность и назначение государственного контроля заключаются в следующем:

1) наблюдении за функционированием подконтрольных объектов с целью получения объективной информации о ходе выполнения ими существующих правил и данных поручений;

2) анализе и обработке собранной информации с целью выявления складывающихся тенденций, понимания побудительных мотивов и причин, а также разработка прогнозов дальнейшего развития;

3) принятии мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов;

4) учете конкретных нарушений, выявлении их причин и условий;

5) при необходимости в пресечении противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий и фактов новых нарушений;

6) выявлении виновных и при наличии достаточных оснований привлечении их к юридической ответственности.

Содержание понятия «контроль» является довольно широкой и объемной правовой категорией. Он рассматривается в различных аспектах:

1) как функция государственного управления;

2) как определенный этап в управленческом цикле;

3) как способ обеспечения законности.

Контроль как управленческая функция носит властный характер и оказывает регулирующее воздействие, влияющее на поступки и действия подконтрольных объектов. Официальный характер контроля проявляется в том, что наделенные властными полномочиями контролирующие органы вправе:

1) давать подконтрольным лицам обязательные для исполнения указания в рамках имеющихся полномочий;

2) ставить перед компетентными инстанциями аргументированный вопрос о необходимости привлечения к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях;

3) в необходимых случаях непосредственно применять обоснованные меры государственного принуждения.

В отличие от теоретических взглядов и подходов к пониманию сущности понятий «надзор» и «контроль» законодатель при регламентации деятельности контролирующих органов исходит из их единства и взаимодополнения. Такая позиция отражается не только в названиях нормативных правовых актов (например: постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 года №801 «Об утверждении По

ложения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»[1]; постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2007 года №116 «Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования»), но и в их содержательной характеристике.

Например, территориальные органы федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в рамках предоставленных полномочий осуществляют «контроль и надзор»[2]. Задачей государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения: требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения; иных требований водного законодательства.

Законодатель посчитал необходимым указать, что контроль и надзор в сфере образования осуществляются следующими путями:

· проведением выездных (инспекционных) и камеральных проверок, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников образовательных организаций;

· анализом причин возникновения нарушений законодательства РФ в области образования;

· воздействием на нарушителей законодательства РФ в области образования.

Лица, уполномоченные на проведение проверки в сфере образования, имеют право на осуществление следующих мер:

· в установленном порядке посещать проверяемую организацию или орган управления образованием;

· проверять содержание их деятельности;

· запрашивать необходимые для проведения проверок материалы и документы и осуществлять их экспертизу;

· осуществлять экспертизу качества образования (например, тестирование обучаемых).

При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов уполномоченные на то лица имеют следующие права:

· осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору;

· проверять соблюдение установленных требований к использованию и охране водных объектов;

· по результатам проведенных проверок составлять акты и представлять их для ознакомления водопользователям;

· осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов;

· давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений в установленные сроки;


[1] Российская газета. — 2006. — 31 декабря.

[2] Например, Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору: приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15 апреля 2009 года № 93 (пункт 4.2).

· уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Основными задачами государственного контроля являются:

· проверка исполнения требований нормативных актов, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами;

· осуществление профилактических мер и пресечение нарушений государственной (в том числе служебной) дисциплины;

· изучение причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

· разработка мер по устранению возможных нарушений;

· повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере государственного управления.

Система субъектов, наделенных правами по осуществлению государственного контроля в Российской Федерации, включает в себя:

· контроль Президента Российской Федерации;

· контроль органов законодательной власти;

· контроль федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

· контроль органов судебной власти.

Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента Российской Федерации как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. Президент России в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом властных полномочий по контролю за исполнительными органами государственной власти. Он вправе принимать решения об отставке Правительства РФ (ст.117), отменять его нормативные акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и обладает другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:

1) непосредственный контроль Президента РФ;

2) контроль через соответствующие президентские структуры (Администрацию Президента; Главное контрольное управление; полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах).

Президенту Российской Федерации принадлежит ведущая роль в формировании сущностной характеристики административно-правового механизма, предназначенного реализовывать на практике положения федерального закона «О противодействии коррупции». В частности, в этих целях им были приняты следующие указы:

1) от 18 мая 2009 года № 557 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»;

2) от 18 мая 2009 года № 558 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»;

от 18 мая 2009 года № 559 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными гос

1) ударственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»;

2) от 18 мая 2009 года № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»;

3) от 18 мая 2009 года № 561 «Об утверждении Порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования».

В субъектах Российской Федерации также принимаются соответствующие меры контроля. Например, указом мэра Москвы от 29 июля 2009 года № 49-УМ был утвержден Перечень должностей государственной гражданской службы города Москвы, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие города Москвы обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Правительство Российской Федерации возложило на Министерство юстиции в соответствии с утвержденными Правилами обязанность проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции[1].


Эта работа проводится непосредственно Минюстом России, а также аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами, принявшими решение о ее проведении. В случае выявления соответствующих «лазеек» разработчики проекта нормативного правового акта устраняют их на стадии доработки проекта документа.

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать законность действий федеральных исполнительных органов власти. В свою очередь, законодательные органы субъектов РФ в соответствии с действующим законодательством обладают контрольными полномочиями в отношении исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Такие полномочия законодательных органов закреплены соответствующими конституциями (уставами).

В основном Государственная Дума РФ обладает контрольными полномочиями. Она дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства. Государственная Дума вправе выразить в постановлении  недоверие ему.

Госдума России может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством, которое обязано ежегодно (с 2008 года бюджет страны принимается сроком на три года) представлять Государственной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за прошедший год.


[1] Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: пост. Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195.

Впервые в России царь Петр I своим указом от 12 февраля 1722 года учредил прокуратуру России как «око государево». В сложнейший период формирования централизованного государства был создан орган государственной власти, основным предназначением которого стал надзор за единством понимания законов и безусловным выполнением содержащихся в них правовых предписаний. Органы прокуратуры являются обязательным институтом власти со специальным правовым статусом в механизме любого государства. Следует учитывать, что органы прокуратуры не относятся ни к одной из ветвей власти – это учреждение, которое осуществляет высший надзор за исполнением законов всеми участниками правоотношений.

Построение структуры органов прокуратуры основывается на положениях ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которых прокуратура характеризуется как единая, централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Предметом прокурорского надзора являются:

· соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

· соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

В рамках полномочий, предоставленных законом, прокурор или его заместитель:

· приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации;

· вносит представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения;

· исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении;

· в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Прокуроры кроме надзора выполняют и другие виды прокурорской деятельности: участвуют в рассмотрении дел судами в качестве государственных обвинителей; в случаях, предусмотренных законом, осуществляют расследование уголовных дел.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату России, которая выполняет следующие задачи:

· осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

· определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

· осуществляет оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

· осуществляет финансовую экспертизу проектов федеральных законов и подзаконных актов;

· осуществляет контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях;

· регулярно представляет Федеральному Собранию информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата России является членом ИНТОСАИ – международной организации, объединяющей 186 национальных счетных палат.

Выполняя стоящие перед ней задачи, Счетная палата России использует различные виды контроля:

· аудит эффективности – определение социально значимого результата использования государственных средств, оценку их эффективности с позиций решения общегосударственных задач;

· стратегический аудит – осуществление контроля за масштабными долгосрочными государственными программами.

Государство на законодательном уровне определяет правовые основы регулирования аудиторской деятельности[1], которая включает в себя аудит и оказание сопутствующих аудиту услуг, перечень которых устанавливается федеральными стандартами аудиторской деятельности. Устанавливается новая система регулирования аудиторской деятельности. Аудиторская организация и аудиторы должны быть обязательными членами в одной из саморегулируемых организаций аудиторов (СОА). Отменяется лицензирование аудиторской деятельности и предусматриваются механизмы самоконтроля на основе единых стандартов аудиторской деятельности, кодекса профессиональной этики, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций.

Например, одним из условий для включения СОА в государственный реестр саморегулируемых организаций аудиторов является обеспечение дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена посредством формирования компенсационного фонда. Контроль за соблюдением установленных требований осуществляют специализированные органы, созданные в саморегулируемой организации.

Установлены дополнительные требования к аудиторам и аудиторским организациям (стаж работы в аудиторской организации, безупречная деловая репутация, требования к размеру уставного капитала аудиторской организации), а также меры дисциплинарного воздействия в отношении членов СОА, допустивших нарушения. Перечень таких мер не носит исчерпывающий характер, так как саморегулируемые организации имеют право самостоятельно устанавливать дополнительные требования к своим членам, в том числе и дополнительные меры дисциплинарного воздействия.

Еще одна форма парламентского контроля за правительственными учреждениями – деятельность назначаемого Государственной Думой РФ Уполномоченного по правам человека. Он проверяет реализацию конституционных норм о правах и свободах личности. Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом (статья 103 Конституции РФ).

Одной из форм парламентского контроля является депутатский запрос. Депутат, группа депутатов Совета Федерации или Государственной Думы РФ вправе обращаться с запросом к Правительству, Генеральному прокурору, председателю Центрального банка, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительных


[1] Об аудиторской деятельности: федер. закон от 30 декабря 2008 года № 307-ФЗ (в ред. 11 июля 2011 г. с изм. от 21 ноября 2011г.).

органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Адресат обязан дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок. Запрос, внесенный в письменной форме, и письменный ответ на него оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем.

Депутаты Государственной Думы РФ вправе на своих заседаниях обращаться с вопросом к любому члену Правительства России. Вопрос в письменной форме заблаговременно передается депутатом, группой депутатов в соответствующий орган палаты, что является основанием для приглашения на заседание Думы члена Правительства.

Если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании палаты.

Конституции и уставы субъектов Федерации тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета.