Принято считать, что в России в соответствии с действующим законодательством применяются следующие виды надзора: судебный, прокурорский и административный. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что таможенный, бюджетный, банковский и иные надзоры являются составной частью трех перечисленных надзоров.
Административный надзор среди других является наиболее объемным и разнообразным. При соблюдении определенных федеральными законами условий он допускает возможность вторжения в права физических и юридических лиц.
Тенденция расширения объема административно-надзорной деятельности имеет объективный характер и определяется повышением роли технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых – важное условие обеспечения безопасности граждан, общества, государства.
В административном праве под административным надзором понимается надведомственный специализированный систематический контроль (или наблюдение) органов исполнительной власти (их структурных подразделений) за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-юридических норм.
Содержание надзорной функции предполагает возможность осуществления:
· систематических проверок;
· мониторинга;
· лицензионной, регистрационной, уведомительной, регламентарной функций;
· оценки соответствия управленческих действий законодательству.
Применительно к деятельности милиции и других правоохранительных органов термин «надзор» предполагает вмешательство не только в конфликтные ситуации, связанные с правонарушениями, в целях их пресечения (в том числе и с применением силы), но и в ситуации, требующие принятия оперативных решений, направленных на защиту жизни и здоровья граждан, а также форм собственности.
Профессор Ф.С. Разаренов в шестидесятых годах XX столетия одним из первых отечественных правоведов обратился к проблеме административного надзора, осуществляемого милицией. На протяжении ряда лет он исследовал эту проблему в зави
симости от круга лиц и объектов, на которые распространяется административный надзор. Им были выделены следующие разновидности административного надзора:
1) осуществляемый в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических), не находящихся в организационном или ином подчинении субъектам надзора, за строгим соблюдением общеобязательных правил, например региональных нормативных правовых актов по вопросам охраны общественного порядка;
2) осуществляемый в отношении определенного круга субъектов или определенного круга вопросов, например за соблюдением иностранными гражданами правил пребывания в стране, за соблюдением правил приобретения, использования и хранения оружия, взрывчатых и некоторых других веществ гражданами, учреждениями, предприятиями и организациями;
3) осуществляемый за строго определенным кругом лиц: за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; за лицами, условно осужденными к лишению свободы, условно освобожденными из исправительных учреждений, и некоторыми другими.
Остановимся на строго определенном круге субъектов административного надзора более подробно. В настоящее время действует федеральный закон от 6 апреля 2011г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». В соответствии со ст.2 этого закона, административный надзор устанавливается для предупреждения совершения лицами, освобождаемыми или освобожденными из мест лишения свободы и имеющими непогашенную либо неснятую судимость, за совершение:
1) тяжкого или особо тяжкого преступления;
2) преступления при рецидиве преступлений;
3) умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.
Административный надзор устанавливается судом при наличии оснований, если:
1) лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;
2) лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.
В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается независимо от наличия оснований, предусмотренных в законе.
В соответствии со ст. 4 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», в отношении поднадзорного лица могут устанавливаться следующие административные ограничения:
1) запрещение пребывания в определенных местах;
2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;
1) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;
2) запрещение выезда за установленные судом пределы территории;
3) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.
Суд в течение срока административного надзора на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя с учетом сведений об образе жизни и о поведении поднадзорного лица, а также о соблюдении им административных ограничений может частично отменить административные ограничения или на основании заявления органа внутренних дел может дополнить ранее установленные поднадзорному лицу административные ограничения.
Административный надзор устанавливается судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел, продлевается судом на основании заявления органа внутренних дел, досрочно прекращается судом на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя (ст.9 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»).
Административный надзор прекращается по следующим основаниям:
1) истечение срока административного надзора;
2) снятие судимости с поднадзорного лица;
3) осуждение поднадзорного лица к лишению свободы и направление его к месту отбывания наказания;
4) вступление в законную силу решения суда об объявлении поднадзорного лица умершим;
5) смерть поднадзорного лица.
Административный надзор может быть досрочно прекращен судом на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя по истечении не менее половины установленного судом срока административного надзора при условии, что поднадзорное лицо добросовестно соблюдает административные ограничения, выполняет обязанности, предусмотренные ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», и положительно характеризуется по месту работы и (или) месту жительства или пребывания.
В случае отказа суда в досрочном прекращении административного надзора повторное заявление может быть подано в суд не ранее чем по истечении шести месяцев со дня вынесения решения суда об отказе в досрочном прекращении административного надзора.
В отношении лица, которое отбывало наказание за преступление против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, административный надзор не может быть прекращен досрочно.
После прекращения административного надзора поднадзорное лицо снимается с учета в органах внутренних дел.
При прекращении административного надзора не исключается установление судом административного надзора повторно в отношении лица, при наличии основания, в течение срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости.
С точки зрения профессора С.И. Котюргина, административный надзор делится на общий и специальный.
Общий административный надзор – это наблюдение органов исполнительной власти, наделенных специальными полномочиями, за точным исполнением гражданами и должностными лицами предприятий, учреждений и организаций законов и основанных на них подзаконных нормативных актов.
Применительно к милиции под общим административным надзором понималось систематическое наблюдение органов, подразделений и сотрудников милиции за точным соблюдением гражданами и должностными лицами законов и подзаконных актов, регулирующих общественный порядок, в целях предупреждения, пресечения их нарушений, выявления, а также обеспечения привлечения к ответственности виновных или принятия к ним мер общественного воздействия.
Основными направлениями общего административного надзора милиции является соблюдение правил:
· общественного порядка;
· охраны собственности;
· торговли;
· дорожного движения и пользования транспортом;
· общественной безопасности и охраны здоровья населения; паспортной системы и т.д.
Специальный надзор милиции – органов внутренних дел, по мнению С.И. Котюргина, распространяется на две категории объектов:
· на граждан, представляющих для органов внутренних дел определенный интерес ввиду своей противоправной деятельности (ставятся на учет, находятся под контролем, с ними проводится воспитательная работа и т.д.);
· на объекты разрешительной системы (стрелковые тиры, оружейно-ремонтные и пиротехнические мастерские, склады с взрывчатыми материалами, радиоактивными веществами и пр.). Надзор за данными объектами необходимо осуществлять ввиду их значительной общественной опасности.
Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов, разделяя высказанную точку зрения на содержание административного надзора, обосновывают следующие три разновидности административного надзора, фактически интерпретируя позицию профессора Ф.С. Разаренова:
1) осуществляемый в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например правил поведения (деятельности) в общественных местах;
2) распространяемый на определенный круг граждан, должностных и юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;
3) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Новый подход к разграничению видов административного надзора был изложен в работах ученых Д.Н. Бахраха, А.В. Демина и С.Д. Хазанова. Они выделяют три разновидности административного надзора:
1) за неопределенным числом субъектов, а точнее за всеми теми, кто обязан соблюдать общие и специальные санитарные, таможенные и иные правила;
2) за лицами, получившими лицензии и иные разрешения;
3) за лицами, совершившими преступления (правоохранительный административный надзор).
Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специализированные ведомства. Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб,
управлений, департаментов. В их числе: государственная ветеринарная, автомобильная, торговая, охотничья инспекции и т.д.
Главными задачами административного надзора является обеспечение:
· безопасности граждан, общества, государства;
· надлежащего качества продукции и услуг.