2.1.   Предмет и метод административного права

Из общей теории права известно, что отрасли права выделяются как самостоятельные и отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования, а также по целостности или однородности составляющих их норм.

Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно является одной из ведущих отраслей публичного права России.

До настоящего времени существует несколько точек зрения ученых на понимание предмета отрасли «Наука административного права». Традиционная точка зрения (Д.Н.Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и др.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части:

1) отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения можно назвать внешними, то есть связанными с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти. Подчеркнем, что во всех видах управленческих отношений обязательно участвует тот или иной орган исполнительной власти, должностное лицо. Без них государственно-управленческие отношения возникать не могут, так как только они в юридической форме могут выражать волю и интересы государства, реализовывать посредством своей деятельность исполнительную власть;

2) отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти, или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Например, указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. 24 мая 2011г.)  установлена структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа.

К внутрисистемным отношениям относятся отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п.

Профессор К.С. Бельский считает, что предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений:

1) собственно управленческие;

2) полицейские;

3) отношения в области административной юстиции.

Рассмотрим их подробнее:

Собственно управленческие отношенияправо внутреннего управления») – традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. Их особенностями является то, что они:

1) возникают во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления;

2) имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти;

3) являются преимущественно отношениями «власти—подчинения» (или «вертикальными властеотношениями»).

Полицейские отношения – это отношения, обратные управленческим.


В отличие от собственно управленческих они возникают не в государственно-аппаратной или «внутренней» среде, а преимущественно во «внешней» среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (на улицах, дорогах, в  скверах, на площадях, вокзалах, стадионах и т.п.). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений:

1) организационно-полицейские (например, расстановка постов патрульно-постовой и дорожно-патрульной служб милиции, изменение направлений движения людей, транспортных потоков);

2) надзорно-контрольные (например, проверка документов у водителей транспортных средств, досмотр правонарушителей);

3) административно-принудительные (применение физической силы, специальных средств при доставлении правонарушителей в милицию, применение огнестрельного оружия и др.).

Отношения в области административной юстиции – это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Существуют и другие точки зрения на предмет административного права. Как ни странно, но это все еще спорный вопрос в науке. Если же взять наиболее устоявшуюся, «бесспорную» часть различных точек зрения, то можно дать следующее определение: предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время, когда в стране предпринимаются попытки построения демократического, правового, социально ориентированного государства с рыночной экономикой, все чаще раздаются голоса ученых по поводу кардинального изменения взгляда на предмет административного права России. Одним из таких ученых является И.Ш.Килясханов. Его главная идея заключается в необходимости включения в предмет административного права института защиты прав и свобод граждан. Его основным аргументом является ссылка на законодательство традиционно демократических стран. Например, предмет административного права в англосаксонской системе права (в Англии, США, Австралии и др.) определяется главным образом как порядок взаимоотношений органов публичной власти (суть органов исполнительной власти) и граждан в интересах последних. Административное право этих стран главным образом направленно на защиту граждан от произвола государства.

По мнению американского ученого Э. Фройнда, административное право – это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией.

Нетрадиционной является роль французского административного права в вопросах защиты прав и свобод граждан. Посредством законов в классическом их понимании регламентируются лишь принципы (например, принцип разделения административных и судебных властей) либо особые случаи (например, случаи ответственности государства за ущерб, причиненный маневрами или учениями, мятежом и т.п.). Наиболее же важные нормы установлены судьей. Причем судейское нормотворчество осуществляется, как правило, в ходе рассмотрения претензий граждан к администрации. Это привело к тому, что французское право в основе своей ориентировано на регулирование взаимоотношений администрации и гражданина. При этом особая забота проявляется к ограждению граждан от произвола со стороны исполнительной власти.