2.4.   Государственное управление при чрезвычайных ситуациях

Для обеспечения государственной безопасности Россия (как и любое современное государство) имеет систему государственных структур, обладающих специфическими полномочиями, которые характеризуются следующим:

1) их создание не должно противоречить законодательству Российской Федерации и может предусматриваться: Конституцией Российской Федерации; федеральными конституционными законами; федеральными законами; подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе и ведомственными (если речь идет о создании в министерстве или ведомстве специального структурного подразделения);

2) в зависимости от предназначения они могут действовать на постоянной (комиссии) или временной основе (оперативные штабы);

3) объем и характер их полномочий может определяться федеральными законами или подзаконными нормативными правовыми актами;

4) постоянно действующие органы исполнительной власти могут наделяться дополнительными властными полномочиями.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (часть 3 статьи 5). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77).

Субъекты Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (пункт «н» части 1 статьи 72; часть 1 статьи 77), из других положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Процесс регулирования, осуществляемый законодателем субъекта Российской Федерации, должен основываться на закрепленных Конституцией Российской Федерации принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, по смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими статьями (11, 76, 77 и 78), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, но в той мере, в какой такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Конституция Российской Федерации (пункт «м» статьи 71) определила, что оборона (в том числе и гражданская оборона) находится в ведении Российской Федерации. Определяя круг обязанностей, возлагаемых в этой сфере на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный закон от 31 мая 1996 года «Об обороне» устанавливает, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны (подпункт 1 пункта 1 статьи 7).

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт «з» части 1 статья 72). Содержание данного предмета ведения и характер разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере определены федеральным законом от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Его положения закрепляют общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и устанавливают соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации и организационные формы их реализации.

В частности, согласно статье 11 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Действующее правовое регулирование, основанное на единстве государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не влечет перераспределение предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.71 и 72 Конституции Российской Федерации), направлено на достижение надлежащей координации деятельности составляющих эту систему органов, а закрепленные им порядок формирования и компетенция постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагают выполнение стоящих перед указанными органами государственной власти задач в конституционных пределах их полномочий.

Права и обязанности постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации, определяются в

соответствии с находящимися в системном единстве федеральными законами «О гражданской обороне» и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также вытекают из федерального закона  общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3), который относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидацию их последствий.

Установленный федеральными законами и изданными на их основе подзаконными нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации порядок формирования комплектования и определения статуса органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не исключает участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в предусмотренных федеральными органами государственной власти пределах в определении статуса руководителей этих органов.

Формы и способы такого участия могут быть различны и предопределяются разграничением предметов ведения, закрепленным Конституцией Российской Федерации. В частности (ст. 72 Конституции Российской Федерации), субъект Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции самостоятельно осуществлять регулирование соответствующих отношений только в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации не препятствует в установленных федеральным законом пределах участию субъекта Российской Федерации в регулировании статуса органа, специально уполномоченного на осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, и статуса его руководителя.

Функциями действующей системы безопасности Российской Федерации, впрочем, как и любого другого государства, являются:

· выявление видов и реальности угроз объектам безопасности;

· разработка и осуществление комплекса мер по их предупреждению и нейтрализации;

· подготовка населения к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций (ЧС) различного вида;

· создание и поддержание в готовности сил и средств специализированных функциональных систем и подсистем;

· управление ими в повседневных условиях и при ЧС;

· осуществление мер по восстановлению функционирования объектов безопасности, пострадавших от ЧС;

· периодическая проверка реальности планов действия сил и средств, составляемых на случай возникновения ЧС конкретного вида, посредством проведения различных учений и тренировок;

· участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами.

Государственное управление при чрезвычайных ситуациях осуществляется в рамках единой системы управления ЧС. Органы государственной власти всех ветвей власти и в первую очередь исполнительной власти, являясь субъектами системы управления, в силу своего основного предназначения выполняют соответствующие задачи. Уполномоченным государственным органом в рассматриваемых условиях является МЧС России.

Гражданская оборона – система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера[1].

Как специальная система государственного управления в ЧС она построена по административно-производственному принципу. Основными задачами в области гражданской обороны являются:

· обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

· оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

· эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

· предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;

· проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;

· проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасности для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

· первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;

· борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;

· обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;

· обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий;

· восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

· срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;

· срочное захоронение трупов в военное время;

· разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;

· обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.

Руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

Государственную политику в области гражданской обороны осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом Российской Федерации на решение задач в области гражданской обороны.

Руководство гражданской обороной в федеральных органах исполнительной власти и организациях осуществляют их руководители.

Руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют соответственно главы органов ис


[1] Такое определение дано в федеральном законе от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» с последующими изменениями и дополнениями (в ред.


федерального закона от 22 августа 2004г. №122-ФЗ.

полнительной власти субъектов Российской Федерации и руководители органов местного самоуправления.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения.

Органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются:

· федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, т.е. МЧС России;

· территориальные органы – региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации. Территориальные органы  комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, лицами начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданским персоналом. Руководители указанных территориальных органов назначаются в установленном порядке руководителем федерального органа, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны, лиц начальствующего состава Государственной противопожарной службы и гражданского персонала;

· структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;

· структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Силы гражданской обороны – воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также аварийно-спасательные формирования и спасательные службы.

Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования выполняют задачи в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Для решения задач в области гражданской обороны воинские части и подразделения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований привлекаются в порядке, определенном Президентом Российской Федерации.

Аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования привлекаются для решения задач в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Деятельность войск гражданской обороны, комплектование их военнослужащими войск гражданской обороны и гражданским персоналом, социальная защита военнослужащих войск гражданской обороны и членов их семей, а также финансирование деятельности войск гражданской обороны осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Их деятельность начинает осуществляться:

1) при наступлении чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, а именно с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях;

1) в мирное время – при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

В управленческой деятельности в условиях чрезвычайной ситуации выделяются три основные стадии:

1) оперативное реагирование;

2) чрезвычайное управление;

3) ликвидация чрезвычайных ситуаций.

На каждой из этих стадий выполняются различные задачи. На первой стадии происходит подготовка сил и средств к выполнению задач по поддержанию общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Вторая стадия включает в себя работу органов управления и системы управления в целом, с учетом создания в ее структуре дополнительных звеньев по руководству оперативно-служебной деятельностью собственных подразделений, оперативно-следственных групп, иных приданных сил и средств в районе выполнения задач. Третья стадия охватывает выполнение органами управления мероприятий по нормализации обстановки и восстановлению жизнедеятельности в районе чрезвычайных ситуаций, оказание помощи территориальным органам государственной власти.

Накопленный опыт в межнациональных конфликтах, во время землетрясений в Спитаке и Нефтегорске, взрыва на Чернобыльской АЭС и др. свидетельствует о том, что первый этап управленческой деятельности является во многом определяющим для всех последующих. Именно на этом этапе вырабатывается решение на подготовку и применение сил и средств, осуществляется предварительное планирование их использования, организуется целенаправленная подготовка личного состава, органов управления и всех видов обеспечения. От степени готовности и способности сил и средств министерств и ведомств зависит эффективность их действий на втором и третьем этапах.

Система управления при разнотипных чрезвычайных ситуациях должна соответствовать характеру ситуации, предполагаемой схеме ее развития, способной адекватно и быстро реагировать на различные изменения.

Организационно обеспечивают и управляют действиями сил при чрезвычайных ситуациях специально создаваемые органы оперативного управления – оперативные штабы. При объявлении чрезвычайного положения органам МВД, ФСБ может быть поручено создание совместного оперативного штаба.

В состав оперативного штаба должны входить руководитель оперативного штаба (он же одновременно является и старшим оперативным начальником), заместители и члены штаба.

Руководитель оперативного штаба организует работу штаба, осуществляет подготовку сил и средств к действиям и управляет ими. При введении режима чрезвычайного положения руководитель совместного оперативного штаба назначается лицом (органом), который вводит такой режим.

Членами оперативного штаба могут быть руководители отраслевых служб структур, личный состав которых привлекается для выполнения задач при чрезвычайных ситуациях, руководители других ведомств, личный состав которых также выполняет поставленные задачи.

По решению органов государственной власти и органов местного самоуправления в состав оперативного штаба могут быть включены их полномочные представители. В состав оперативного штаба могут быть включены представители любых органов государственной власти.

Основными задачами оперативного штаба при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера являются: обеспечение готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям и управление ими.

Для решения этих задач оперативный штаб выполняет следующие функции:

1) по обеспечению готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям в чрезвычайных ситуациях:

· разработку и совершенствование планов действий;

· организацию обучения личного состава выполнению задач;

· организацию психологической подготовки личного состава;

· разработку и проведение тренировок и учений личного состава;

· осуществление контроля за состоянием готовности сил и средств к действиям;

· разработку и организацию выполнения мероприятий по повышению готовности;

· совершенствование системы управления силами и средствами;

· развитие систем оповещения и сбора личного состава по тревоге;

· материально-техническое обеспечение;

· изучение и внедрение передового опыта действий сил и средств;

· организацию управления и всестороннего обеспечения;

2) по управлению силами и средствами в чрезвычайных ситуациях:

· введение в действие соответствующего специального плана;

· сбор и приведение в готовность сил и средств;

· развертывание пунктов управления и организацию связи;

· сбор и анализ информации об обстановке;

· принятие решений на развертывание и действия сил и средств (в том числе и на проведение операций);

· информацию об обстановке и принятом решении руководителей соответствующих органов администрации, правоохранительных структур, вышестоящих органов внутренних дел;

· объявление решения, постановку задач руководителям сил и средств, привлекаемых к действиям в соответствии с планом;

· организацию взаимодействия, транспортировки (перевозки) сил и средств к местам действий;

· тыловое и техническое обеспечение личного состава;

· контроль за исполнением отданных распоряжений;

· оказание помощи в выполнении поставленных задач и поддержание взаимодействия;

· обеспечение проведения мероприятий по ликвидации последствий, создавшихся в результате сложившихся ситуаций;

· проведение разбора выполнения задач;

· внесение изменений (дополнений) в план действий, разработку мероприятий по совершенствованию подготовки сил и средств.