Широко распространенный в мире институт временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня (осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти) предусмотрен в правовой системе Российской Федерации.
Законодательство Российской Федерации предусматривает три случая использования данного института, а именно — возложение осуществления полномочий на органы публичной власти другого уровня в связи:
1) с невозможностью осуществления соответствующих полномочий по причине наступления чрезвычайной ситуации;
2) с ненадлежащим осуществлением полномочий, финансируемых за счет субвенций;
3) с введением временной финансовой администрации.
Основанием введения временного осуществления полномочий в связи с невозможностью их исполнения является пункт 1 статьи 26.9 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он предусматривает, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим федеральным законом.
В соответствии с пунктом 1 части 1 и части 4 статьи 75 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим федеральным законом.
Принципиальное различие между особыми правовыми режимами чрезвычайного и военного положений, а также временным осуществлением полномочий без введения чрезвычайного положения состоит в следующем. В первом случае предполагается возможность ограничения конституционных прав и свобод. Во втором случае речь может идти только о передаче властных полномочий органу государственного управления более высокого уровня в иерархической системе государства с федеративным устройством и необходимости применения чрезвычайных мер (перечисленных в ст. ст. 11 и 13 федерального конституционного закона о чрезвычайном положении) либо отсутствии такой необходимости. Если такие меры нужны – применяются нормы федерального конституционного закона, если не нужны – рассматриваемые нормы о временном осуществлении полномочий.
В соответствии с подпунктом «б» пункта 1 статьи 26.9 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится в том случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году.
В соответствии с пунктом 2 части 1 и части 4 статьи 75 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится в том случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обя
зательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.
Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается Правительством Российской Федерации в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, который принимает соответствующее решение.
Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации.
Для решения вопроса о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации принципиальное значение имеет указание на то, что просроченная задолженность возникла вследствие решений, действий или бездействия органов власти.
В соответствии с пунктом 1 статьи 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года.
Глава временной финансовой администрации участвует с правом совещательного голоса в заседаниях органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации (представительного органа муниципального образования) при рассмотрении проектов законов (решений) о бюджете или о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и вправе выступать с заключением по всем вопросам, ставящимся на голосование. При рассмотрении проекта закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год или проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) не вправе принимать поправки без положительного заключения главы временной финансовой администрации.
Основанием введения временного осуществления полномочий в связи с ненадлежащим их осуществлением является пункт 1 статьи 26.9 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем предусмотрено, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом.
Законодательством предусматривается, что соответствующие нарушения должны быть установлены судом. В данном случае решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий принимается Правительством Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.