2. СУБЪЕКТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Главное место в системе социального регулирования занимает государство – в лице его представительных и исполнительных органов, осуществляющих свои функции на центральном, региональном и местном уровнях.

Государственные органы в своей деятельности исходят из определенной системы взаимосвязи и разграничения функций и полномочий. Такая иерархия должна содействовать точному соблюдению и выполнению ими конкретных обязанностей. К последним относятся

· формулирование общей концепции и основных направлений социальной политики, ее стратегических установок,

· обеспечение законодательной и правовой базы,

· реализация конкретных положений применительно к местным условиям.

Рассмотрение социальных функций государства целесообразно предварить кратким обзором генезиса и эволюции понятия “государство”, как в этимологическом, так и в практическом плане.

При анализе феномена государственности следует в качестве исходного пункта взять теорию “правового государства”. Суть ее заключается в утверждении суверенности народа как единственного источника государственной власти, в подчинении государства обществу, в приоритете права.

В длительном процессе становления правового государства (которое зависит от целого ряда факторов) наиболее важное значение в ряду прочих моментов имеет уровень социального, экономического и культурного развития общества.

Правовое государство – это некий “идеальный тип” государства, к которому всегда будет стремиться прогрессивное мировое сообщество. Оно должно вобрать в себя все лучшие проявления мировой теории и практики становления государства.

Наряду с концепцией “правового государства”, существует теоретическое понятие “социальное государство”, предусматривающее предназначение государства – в гарантировании людям достойного существования.

“Социальное государство” включает в себя широкий спектр “забот” — от обеспечения внутреннего порядка и внешней безопасности до ответственности за благосостояние граждан.

Государство такого типа предлагает наличие определенного комплекса социальных прав граждан и известный уровень социальной защищенности, социальной справедливости. Принцип “социального государства” может быть нарушен, когда социальное обеспечение неразумно или непропорционально.

Сущность данного государства, по мнению итальянского политолога П.Флора, состоит в “правительственной ответственности за материальную обеспеченность и равенство”. Элементы такого государства можно наблюдать в государствах с социально-демократическим правлением и эффективной системой социальной защиты населения.

Характеризуя важность данной концепции, немецкий психолог К. фон Бейле писал о том, что государство включилось в борьбу с неравенством. Такие социальные данности, как выравнивание состояний, равенство социальных шансов, равные возможности получения образования со времен Аристотеля, внушающие верхним слоям отвращение к демократии, сегодня являются явно или неявно выраженными образцами социальной политики крупных демократических стран.

Задачи, которые государство решает как социальный институт, выражаются в его функциях, т.е. в основных направлениях деятельности.

Применительно к нашей проблематике, мы можем выделить в числе внутренних функций две достаточно существенные в их взаимосвязи:

· экономическую – государство выступает как предприниматель, плановик, координатор экономических процессов;

· социальную – государство определяет прямо или косвенно организацию общественной (социальной) жизни.

Реализация этих функций предполагает наличие определенной структуры государственного аппарата. В современных государствах выделяют, как правило, пять основных структурных компонентов:

а) представительные органы;

б) исполнительно-распорядительные органы;

в) судебные органы;

г) органы прокурорского надзора;

д) органы государственного контроля.

Многоплановость функциональных проявлений государства свидетельствует о его масштабности как социально-политической доктрины во времени и пространстве.

В контексте России само понятие “социальное государство” впервые официально прозвучало в тексте Конституции Российской Федерации (декабрь 1993 г.).

В Конституции было закреплено положение о том, что в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Тем самым Россия сделала серьёзную заявку о своей приверженности важнейшему основополагающему принципу политики современного демократического государства.

Суть этого принципа заключается в том, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и гармоничное развитие личности, не является частным делом отдельного индивида, а возводится в ранг общегосударственной политики. Такой подход к социальной политике соответствует ст. 25 Хартии прав человека. Провозглашение России социальным государством – важная веха в развитии государственности.

В идеальном социальном государстве обеспечиваются гражданские права всем членам общества, соблюдается социальная справедливость, предоставляются социальные гарантии. При этом не подвергается сомнению право на существование основ рыночного хозяйства: частной собственности, конкуренции, предприимчивости.

Еще раз необходимо подчеркнуть, что на передний план выступает не уравнительное распределение благ, порождающее массовое социальное иждивенчество, а обеспечение достойных условий жизни, прежде всего, за счет развития производства, повышения его эффективности в сочетании с индивидуальной ответственностью и активностью.

Перед социальным государством ставится задача не достижения абсолютной социальной справедливости (что, в принципе, невозможно), а обеспечение социальной компенсации, для того, чтобы исключить социальные конфликты, какую-либо социально-групповую изоляцию из-за неравномерного распределения ресурсов (доходов).

Объективная же реальность говорит о том, что по ряду параметров Россия вряд ли может быть отнесена к категории “социального государства”. Нынешнее состояние социальной сферы, несмотря на определенный прогресс, все еще характеризуется рядом негативных явлений.

Резкое падение уровня жизни основной массы населения в 90-е годы привело к тому, что у значительной часть населения страны – почти у ¼, даже по официальным данным – доходы ниже прожиточного минимума. В особо тяжелом положении оказались нетрудоспособные члены общества – инвалиды, пенсионеры, хронически боль

ные, а также семьи с детьми. Последнее тем более опасно, что речь идет уже о будущем России.

Социальная дифференциация сопровождается и усугубляется весьма существенной межнациональной дифференциацией.

Разумеется, принимаются определенные меры, направленные на нейтрализацию негативных последствий падения уровня жизни и частичную компенсацию наиболее нуждающимся группам населения. Однако, в целом, переход в рыночной модели социальной политики был спонтанным, непоследовательным, эклектичным набором мер с тенденцией к постоянному опаздыванию.

До сих пор в области социальной политики не определены до конца и не разграничены функционально действия государства по разработке временных мер на конкретный период и по выработке стратегии социального развития на долгосрочную перспективу.

Практически на всех уровнях институтов власти ощущается недостаток гибкости в подходах, слабость в прогнозировании, неопределенность в системном анализе потенциальных социальных последствий и принимаемых решениях.

Недостаточное внимание уделяется до настоящего времени выработке принципов социальной политики с учётом федеративного устройства Российского государства, а также разграничению сфер компетенции центра и субъектов Федерации.

Во много всё это связано с фактическим отсутствием целостной национальной концепции социального государства, сколько-нибудь устоявшегося единства в вопросе о приоритетах социальной политики, особенно на переходном этапе.

Цели социальной политики любого цивилизованного государства никогда не были и не могут быть предметом разногласий. Основные дискуссии разворачиваются, как правило, по поводу форм и методов их реализации.

К сожалению, в переломный период в жизни любого общества, особенно при проведении так называемой “шоковой терапии”, негативные, разрушительные тенденции в количественном и качественном отношении перевешивают созидательные, позитивные. Но, в целом, можно говорить о постоянной работе над формированием единой целостной концепции социальных реформ и социального государства, которая должна способствовать укреплению и развитию демократических тенденций российской государственности.

Помимо государства, центрирующего системную структуру общества, предполагается наличие иных важных элементов, таких как партии и общественно-политические ассоциации, объединения, которые также являются полноправными субъектами социальной политики.

Жизнь современного общества сложна и многогранна, и одно из наиболее видных (мест) в ней принадлежит партиям. Об их количественных параметрах можно судить по такому факту: в конце 70-х годов XX века более чем в 100 странах действовало свыше 500 партий, а в настоящее время более чем в 190 странах их численность приближается к одной тысячи.

Партия – это наиболее политическая из всех общественных организаций, целью которой является завоевание и удержание власти, осуществление прямых и обратных связей между обществом и государством. Партия выступает как существенный, а иногда – решающий элемент политической жизни общества. В то же время они являются выразителями потребностей, интересов и целей определенных социальных слоев и групп.

Как правило, политические партии обладают внутренней структурой, в которой могут быть выделены следующие элементы:

а) высший лидер и штаб, выполняющие руководящую роль;

б) стабильный бюрократический аппарат с исполнительными функциями;

в) активные члены партии, не входящие в бюрократическую прослойку, но участвующие в её жизнедеятельности;

г) пассивные члены партии, примыкающие к ней, но лишь эпизодически вовлекаемые в мероприятия.

В основе любого определения современной политической партии можно выделить четыре критерия, взаимно дополняющих друг друга:

1) долговременность организации, что предполагает её существование и после смены нынешних руководителей;

2) существование устойчивых местных организаций, регулярно контактирующих с руководством;

3) изначальная ориентация руководства организаций всех уровней на борьбу за власть, а не только на оказание влияния на неё;

4) завоевание поддержки народа с помощью выборов, каких-либо акций и т.д.

С учетом всего высказанного выше, мы можем с большей или меньшей долей охвата дать следующее совокупное определение:

Политические партии – это политические объединения, которые в концентрированной форме выражают политические цели, интересы и идеалы социальных групп, состоят из их наиболее активных представителей и руководят ими в процессе взаимодействия отправления (осуществления, использования, завоевания) государственной власти в обществе. Кроме того, они выступают в роли институтов-посредников, связывающие социальные группы друг с другом и с государственной властью.

Политические партии как самостоятельные субъекты политики во всех её аспектах имеют ряд общих черт с другими общественно-политическими организациям. К ним, в частности, относятся:

· наличие определенной организации и аппарата власти и управления;

· существование определенных идейных принципов, объединяющих их членов и привлекающих сторонников;

· фиксация общих программных установок, прокламируемых открыто либо существующих в скрытом виде (для посвященных);

· наличие массовой социальной базы.

Основной же признак, выделяющий партию и отделяющий, отличающий её от других общественно-политических организаций – это явная ориентация на борьбу – четко выраженную, открытую – за государственную власть. При этом следует иметь в виду при подходе к оценке любой политической партии, что сущность её определяется следующими основными характеристиками:

1) Каковы социальный состав и социальная база партии.

2) Кто руководит, кто возглавляет партию.

3) Интересы, которые представляет и защищает руководящий центр.

4) Объективная направленность её деятельности.

Не меньшее значение имеет вопрос о функциях той или иной партии в обществе. Это довольно актуальная и весьма обширная тема, являющаяся предметом серьёзного изучения и довольно бурных дискуссий ученых-поли­тологов.


Тем не менее, можно наблюдать единство в методологическом под­ходе к данному аспекту, который предполагает группировку функций по сходным признакам, с тем, чтобы придать им общую социально-политиче­скую системную характеристику.

Применительно к проблеме, являющейся предметом рассмотрения в данном пособии, — социальной политике с её общими закономерностями и конкретной спецификой – представляет интерес, так называемая, первая группа функций.

Она объединяет параметры связей партии с представляемыми социальными группами и обществом. При этом нельзя не принимать во внимание относительность и условность такой группировки, поскольку социально-политический организм невозможно представить в статичном состоянии.

Первая группа функций включает в себя три составляющие функции:

· представительства,

· интеграции,

· идеологическую.

Основополагающее значение имеет представительство, характеризующее связь партии с интересами социальных общностей и групп. Содержание её составляет деятельность по обеспечению средств (политических и иных) выражения этих интересов, формулирование их в виде целей и идеалов, их реализация и защита в процессе взаимодействия с другими субъектами политики.

Функции представительства интересов реализуются:

Ø во-первых, путем аккумуляции общих интересов социальных общностей на основе совпадения и согласования специфических интересов отдельных социальных слоев и групп;

Ø во-вторых, путем овладения государственными органами с последующим контролем над ними либо через оказание на эти органы давления в разумной форме в процессе принятия того или иного политического решения и практической деятельности по осуществлению властных полномочий.

Функция политической интеграции направлена на консолидацию, сплочение партией тех социально-политических сил, которые должны составлять её социальную базу, при этом партии, осуществляющие руководство стремятся ослабить объективные противоречия между различными социальными общностями и обеспечить поддержку партии (либо партии власти) во всех слоях общества.

Идеологическая функция партий выражается в политической деятельности, направленной не только на расширение и укрепление социальной базы и кадровое обновление (рост), но и на генерирование идей. Потому именно партии выступают инициаторами и штабами по разработке стратегических и тактических концепций, в соответствии с волей и интересами представляемых ими социальных общностей и групп.

Важное место среди этих концепций занимают модели развития и функционирования общества, как в целом, так и в отдельных его сферах, в том числе и социальной. В этой связи практическая деятельность партии подразумевает, естественно, и пропаганду этих концепций и идей иного рода, отвечающих её целям.

В социально-политическую жизнь общества наряду с партиями включены также и негосударственные общественно-политические ассоциации, которые образуются сознательно и целенаправленно для удовлетворения определенных групповых потребностей. Эти организации призваны выполнять функции руководства, управления и координации по отношению к той или иной социальной или социо-профессиональной группе людей, представителем которой они являются.

Посредством объединения в эти ассоциации индивиды стремятся реализовать свои личные и определенные совместные интересы. То есть общественно-политические организации следует рассматривать как самоуправляемые ассоциации, основанные на принципе добровольного членства и отсутствия какого-либо принуждения по отношению к своим членам.

Какие же особые параметры присущи негосударственным организациям?

1) Специфика социально-политической деятельности, т. е. наличие социально обозначенных потребностей и интересов, на основе и ради удовлетворения которых данные организации и создаются;

1) Идейные принципы – общие идеи, задачи, ценностная ориентация – объединяющие членов;

2) Особые формы связи и перечень норм, регулирующих внутреннюю жизнь ассоциаций;

3) Развитие специфического чувства корпоративности и осознание общности – “мы единое целое”, “мы организация”;

4) Чёткая структура с характерной субординацией и координацией, отработанными иерархией и сферами компетенции на всех уровнях;

5) Ресурсы создаются как на основе добровольных взносов, так и из других источников.

В западной научной литературе, посвященной анализу проблем социальных отношений и политических процессов в современном обществе, нередко встречается, применительно к негосударственным организациям, такая дефиниция как “группы давления”.

Объективности ради следует признать, что впервые это понятие было введено в научный оборот американским исследователем А. Бентли в работе “Процесс правления” (1908), который предлагал учитывать и анализировать не только формальные политические институты, но и особые группы людей, влияющие на властные структуры и процесс принятия политических решений.

“Группы давления” (ещё одно определение – “группы интересов”) представляют собой некие образования, учрежденные с целью оказания влияния на государственные органы власти в направлении, благоприятном для представляемых ими людей.

По мнению авторов данной концепции, им присущи три основных параметра:

· организованность,

· тождественность стремлений,

· использование правительственных институтов для достижения своих целей.

Следует отметить тождество понятийного содержания определений “группы давления” и “группы интересов”. Речь нужно вести лишь о функциональной направленности той или иной дефиниции, т. е. в зависимости от того, на что делается акцент в каждом конкретном случае – на “интересы” или “воздействие (давление)” — и применяются рассматриваемые понятия.

В отечественной же литературе для характеристики анализируемых явлений до недавнего времени традиционно использовалась и используется доныне категория “общественно-политические организации”. В данном определении внимание фокусируется на их роль в социально-политической системе общества и принципах функционирования. В гораздо меньшей степени привлекает внимание вопрос собственно “давления” на органы власти, и, кроме того, не предполагает рассмотрение в данных понятийных рамках такого явления как “лоббизм”.

В настоящее время в российской политической и социологической литературе всё более широко используются понятия “группы интересов” и “группы давления”.

Хотя категории, упомянутые выше – “общественно-политические организации”, “группы давления”, “группы интересов”, “лобби” — представляют собой однопорядковые взаимосвязанные понятийные структуры, каждая из них выделяет конкретные аспекты единого родового посыла: представительство и организация различных социальных групп по каким-либо единым общественно-политическим интересам.

Группы интересов весьма многочисленны и разнообразны. К их числу относятся:

· профсоюзы,

· крестьянские,

· женские и молодёжные организации и движения,

· ассоциации предпринимателей, ассоциации торговцев и потребителей,

· движения ветеранов,

· семейные ассоциации,

· философские (общественно-политические) клубы и общества,

· ассоциации родителей,

· религиозные группировки,

· экономические движения и многие другие объединения социального характера.

При этом наиболее влиятельные из них обычно в состоянии получить официальную регистрацию, а многие могут не обладать официальным статусом.

Группы интересов – необходимая и полезная структурная единица демократического общества. Они выполняют следующие функции.

· Во-первых, группы интересов – это связующее звено между народом и органами власти, иначе говоря, – между интересами индивида и правительственными институтами.

· Во-вторых, группы интересов, в принципе, способствуют активизации участия граждан в общественно-политической жизни. Поэтому участие в работе любой политической организации призвано способствовать развитию навыков социально-политической активности.

· В-третьих, группы интересов дополняют официальное представительство граждан в органах власти. Отдельные индивиды могут участвовать в законодательном процессе “на местах” — через активное функционирование соответствующей группы давления.

· В-четвёртых, группы интересов могут и должны быть важным средством разрешения конфликтов в обществе. Учёт правительством интересов наиболее влиятельных и представительных социальных групп ведёт к большему уровню стабильности в обществе и политике, снижает социальную напряженность, позволяет последовательно и без социального противостояния решать насущные проблемы.

Разумеется, в деятельности групп интересов присутствует ряд проблем, как общего, так и конкретного характера.

Так, в США далеко не весь перечень интересов находит отражение в деятельности соответствующих групп. Хотя 62 % официально принадлежат к каким-либо организациям, фактически только около 40 % принимают реальное более или менее активное участие в их деятельности, а только 30% относят себя к организациям, деятельность которых (принятие решений) имеет конкретный политический социальный результат. К общественным организациям с ярко выраженным политическим лицом (клубы, группы и т.д.) можно отнести лишь 8% населения.

Содержательный аспект их негативных проблем может быть выявлен в нескольких основных моментах.

Во-первых,  это уровень образования участников групп интересов. Общеизвестно, что члены общественно-политических организаций имеют, как правило, более высокий уровень образования в сравнении с лицами, не входящими в этот круг. Следовательно, члены групп имеют более высокий и стабильный доход, т.е. занимают более высокое положение на социально-экономической лестнице (бизнесмены, управленцы и т.д.).

Во-вторых, существует проблема социального статуса участников, поскольку руководящую роль в большинстве организаций играет элита, лидеры, т. е. активное меньшинство, от которого зависит уровень и направленность принимаемых решений.

В-третьих, — это отсутствие какой-либо формы отчётности. Группы интересов неподотчётны никому, за исключением своих членов (да и то в редких случаях). В силу этого они не несут никакой ответственности перед обществом, какая накладывается на избранных должностных лиц.

Наконец, четвёртый момент в перечне проблем заключается в том, что конкуренция и компромиссы между различными группами интересов, по мнению западных исследователей, не всегда ведут к последовательной и позитивной линии правительства. Как раз наоборот, деятельность групп снижает эффективность и активность правительства в принятии и реализации решений в социальной и политической сферах.

Группы интересов действуют во многих обществах. Особенно они активны в США и Европе, а также в странах, переживающих фазу перехода от авторитаризма к демократическим формам социальной организации.

Касаясь проблемы типологии рассматриваемого феномена, следует, вероятно, отметить, что при некотором разнообразии подходов и критериев, некоторых различиях в организациях непременно присутствуют группы интересов, нацеленные на социальную сферу. Один подход (например, работы А. Алмонда, Г. Пауэлла, Р.Ж. Шварценберга) дает возможность, в частности, выявить:

· институциональные группы интересов, т. е. формальные организации (партия, собрание, администрация, армия, церковь), поделенные иными функциями, кроме чисто социальных;

· ассоциативные группы интересов, т. е. добровольные и специализированные организации (профсоюзы, группировки деловых людей или промышленников, этнические или религиозные ассоциации).

Как видим, базовый критерий такой градации – степень организованности и социально-адресной специализации.

При ознакомлении с другим подходом к данной проблеме, предложенным немецким социологом У. фон Аммоном, мы видим ориентацию на наличие определенных общественных сфер деятельности в качестве посылки, с выделением так называемых “организованных интересов”: организованные интересы в экономической сфере, организованные интересы в социальной сфере и т. д.

Понятно, что приведенные выше примеры подходов к классификации могут страдать некоторыми недостатками, однако данное многообразие является логическим производным плюрализма самих социальных и политических процессов в обществе, что предполагает и разную степень их актуальности и приоритетности.

Таким образом, бесспорно, наличие групп интересов (общественно-политических организаций) является органическим элементом демократического общества, адекватным отражением социально-политического плюрализма. В свою очередь, отношения между государством, партиями и общественно-политическими организациями образуют сложную структуру системы общественных отношений с различной степенью приоритетности ее элементов в конкретный исторический период.