Общепринятой формулировкой понятия административно-правовой нормы является то, что административно-правовая норма учеными понимается как установленное государством или лицами, уполномоченными от его имени, правило поведения в целях регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Выделяют следующие две особенности, присущие административно-правовым нормам:
1) предмет их регулирования и специфика регулируемых общественных отношений складываются в сфере государственного управления;
2) они содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным субъектам, действующим в сфере государственного управления, но главным образом это относится к органам управления (органам исполнительной власти и местного самоуправления).
Следует отметить, что действие норм административного права в силу их комплексного характера позволяет оказывать регулирующее воздействие на различные отраслевые правоотношения. Основным критерием классификации административно-правовых норм (как и других норм права) является их юридическое содержание. В соответствии с этим нормы могут быть подразделены следующим образом:
1) обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме;
2) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме;
3) уполномочивающие, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы, т.е. предоставляют возможность участникам управленческой деятельности совершить определенные действия или воздержаться от них.
В зависимости от субъектов, которым адресованы административно-правовые нормы, последние подразделяются на нормы:
1) регулирующие правовое положение органов исполнительной власти (местного самоуправления), формы и методы их деятельности, организацию работы;
2) закрепляющие административно-правовой статус государственных служащих;
3) закрепляющие административно-правовое положение предприятий и некоммерческих организаций;
1) закрепляющие административную правосубъектность граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные. Нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон общественных отношений. Нормы процессуального права определяют порядок реализации этих обязанностей и прав (например, процедуру рассмотрения жалобы, заявления).
По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Бессрочных норм абсолютное большинство, и они действуют до их отмены. Некоторые авторы выделяют временные административно-правовые нормы.
По кругу лиц, на которых распространяется их действие, административно-правовые нормы делятся на нормы:
· общие, которые относятся ко всем лицам на данной территории;
· специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов (военнослужащих, сотрудников милиции, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности, и других).
По пределу действия в пространстве (классификация проф. А.П. Коренева) административно-правовые нормы делятся на нормы:
1) общероссийские (федеральные);
2) действующие в пределах субъектов Российской Федерации;
3) распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы (например, при объявлении режима чрезвычайной ситуации или особого правового режима чрезвычайного положения);
4) межтерриториальные (или специальные), действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц (районов, округов, краев, областей и др.);
5) локальные.
К последней классификации дополнительно следует добавить: действующие в пределах федеральных округов (всего их семь).
По объему регулирования (классификация проф. Ю.М. Козлова) административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. В соответствии с таким критерием административно-правовые нормы могут иметь внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья исполнительной власти) либо общеобязательный характер.
С точки зрения внутренней структуры административно-правовая норма (как и нормы права других отраслей) может состоять из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза представляет собой часть нормы, содержащей указание на фактические условия, при наличии которых необходимо руководствоваться данной нормой, исполнять или применять ее. Фактически указанные в ней условия являются основанием возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений.
Гипотеза административно-правовой нормы может быть:
· абсолютно определенной, т.е. точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой;
· относительно определенной, т.е. дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой.
Диспозиция – часть административно-правовой нормы, определяющая само правило должного поведения, предписываемое нормой права (в запрещающей норме – то, что запрещено).
Санкция – это часть административно-правовой нормы, предусматривающая меру государственного воздействия принудительного характера к лицам, нарушающим установленные в диспозиции правила должного поведения.
Наибольшее распространение получили следующие санкции административных норм:
1) меры дисциплинарной ответственности, к которым относятся: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности и др.
2) меры финансового воздействия (различные финансовые (в том числе кредитные) и налоговые санкции – прекращение кредитования (полностью или частично)).
3) меры административного наказания (ст. 3.2 – 3.12 КоАП РФ).
К мерам административного наказания относятся:
· предупреждение;
· административный штраф;
· возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
· конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
· лишение специального права;
· административный арест;
· административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
· дисквалификация;
· административное приостановление деятельности.
Санкциям норм административного права присущ и такой элемент, как поощрение за добросовестное выполнение функциональных или общественных обязанностей.
Нередко структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях акта управления. Например, гипотеза и диспозиция содержатся в одном правовом акте, в то время как санкция предусматривается в другом. Такие нормы в теории права получили название «отсылочные» или «бланкетные».
Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Она осуществляется в следующих формах:
· соблюдения – характеризуется добровольным подчинением требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами;
· исполнения – заключается в активных правомерных действиях по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах;
· использования – состоит в добровольном совершении правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере государственного управления;
· применения – состоит в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов.
Основными требованиями правильного применения норм административного права являются:
· законность;
· обоснованность;
· целесообразность;
· научная организация правоприменительной деятельности.