3.3.     источники и функционирование бюджетов субъектов РФ

Ключевое положение в финансах субъекта занимает бюджет субъекта, т.е. региональный бюджет является формой образования и расходования денежных средств, которые предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.

Региональными называются бюджеты субъектов Российской Федерации: областей, краев, республик и пр. По своему статусу они занимают как бы двойственное положение. С одной стороны, у них свои самостоятельные источники формирования доходов и направления расходования средств. С другой стороны, они занимают определенное промежуточное место в финансово-бюджетной системе: получая помощь из федерального бюджета, они сами оказывают аналогичное финансовое содействие нижестоящим муниципальным образованиям (местным бюджетам).

Остановимся несколько подробнее на некоторых особенностях этой наиболее важной составляющей региональных финансов. Вместе с иными бюджетами Российской Федерации (прежде всего федеральным бюджетом и бюджетами иных субъектов Федерации) региональные бюджеты образуют единую бюджетную систему страны. Единство всех звеньев бюджетной системы проявляется в том, что у них общие правовая база и подходы к разработке, рассмотрению, принятию бюджетов и контролю за исполнением. Так, бюджеты разрабатываются исполнительной властью, утверждаются законодательной (представительной) властью, исполняются – вновь исполнительной. Контроль же за исполнением бюджета осуществляет законодательная власть. Такой порядок действует как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. На уровне муниципальных образований бюджетный процесс, как будет показано далее, происходит иным образом, что связано со спецификой построения органов власти и управления в системе местного самоуправления.

Но при этом единстве каждый из бюджетов имеет свои конкретные особенности, прежде всего свои «зону» действия, источники наполнения и направления расходования бюджетных средств. За каждым уровнем бюджетной системы закрепляются собственные источники формирования доходов, свои целевые направления финансирования с правом самостоятельно определять конкретно направления расходования средств, а также специфические источники финансирования бюджетных дефицитов и т.д.

Причина такого положения заключается в том, что регионы и находящиеся в их пределах муниципальные образования существенно отличаются друг от друга по своему социально-экономическому и бюджетному потенциалу, а также по потребностям в ресурсах бюджетного финансирования.

Доходы региональных бюджетов в Российской Федерации формируются в настоящее время за счет собственных и регулирующих налоговых поступлений. Налоговый кодекс РФ (ст. 14) к собственным региональным налогам и сборам относит: налог на имущество организаций, налог на недвижимость, дорожный налог, транспортный налог, налог с продаж, налог на игорный бизнес, а также региональные лицензионные сборы. При введении в действие налога на недвижимость на данной территории прекращают свое действие налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Одновременно Федеральным бюджетом на 2002 г. установлено, что в региональные бюджеты зачисляется часть поступлений:

· от таких федеральных налогов, как налог на прибыль (доход) предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, налог на добавленную стоимость на товары (работы и услуги), производимые на территории Российской Федерации;

· от акцизов на этиловый спирт из пищевого сырья, водку и ликероводочные изделия;

· от налога на покупку иностранных денежных знаков (НПИДЗ);

· от лицензионных и регистрационных сборов, а также платежей за пользование недрами, лесным фондом, водными объектами;

· от некоторых других налогов.

Эти налоговые поступления считаются регулирующими; доля в них бюджетов соответствующего уровня подвергается периодическим пересмотрам.

В соответствии с положениями «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации» к 2005 г. в региональные бюджеты должно зачисляться 20 % общего объема поступлений налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых, 50 % акцизов на спирт из пищевого сырья и ликероводочные изделия, 100 % прочих акцизов, 50 % налогов на доходы физических лиц, 61 % налога на прибыль предприятий, 100 % транспортного налога, 40 % налога с продаж, 80 % налога на игорный бизнес, 50 % экологических платежей.

Кроме того, в состав доходной части бюджетов включаются так называемые неналоговые поступления, к которым относятся доходы:

· от использования имущества, находящегося в государственной собственности, или от хозяйственной деятельности (например, от сдачи имущества в аренду; от дивидендов по акциям, принадлежащим органам власти и управления региона; от процентов, получаемых от размещенных в банках временно свободных денежных средств соответствующих бюджетов);

· от продажи имущества, находящегося в государственной собственности (поступления от приватизации, продажи акций, квартир; производственных и непроизводственных фондов; реализации конфискованного имущества и т.д.);

· штрафные санкции и суммы в возмещение ущерба;

· от внешнеэкономической деятельности.

Имеются и другие виды неналоговых поступлений.

В отличие от других фондов денежных средств бюджет рассматривается и принимается в форме закона. Процедура утверждения и построения бюджетов субъектов Российской Федерации в целом совпадает с аналогичными процедурами по отношению к федеральному бюджету, но отличия возможны и связаны с существованием и действием регионального бюджетного законодательства. Комплексы нормативных актов субъектов РФ в бюджетной сфере различаются в разных регионах, но, как правило, в них входят положения о бюджетном процессе, положения о межбюджетных отношениях, положения о порядке предоставления бюджетных кредитов. Сюда же следует отнести положения или региональные законы о местном самоуправлении, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и другие подобные нормативные правовые документы, относящиеся к правовому регулированию бюджетного механизма регионов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации подлежат зачислению:

· налоговые доходы от региональных налогов (налога на имущество организаций, налога на игорный бизнес, транспортного налога);

· налоговые доходы от ряда федеральных налогов и сборов (налога на прибыль, налога на доходы физических лиц), акцизов, налога на добычу полезных ископаемых, регулярных платежей за добычу полезных ископаемых при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводо­родного сырья, сборов за пользование объектами водных биологиче­ских ресурсов и животного мира);

· налоговый доход от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (упрощённой системой налогообложения, единого сельскохозяйственного налога);

· госпошлина, подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов;

· часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъекта­ми Российской Федерации, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет;

· часть платы за негативное воздействие на окружающую среду;

· платежи за пользование лесным фондом в части, пре­вышающей минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню.

Бюджетное законодательство дает довольно расплывчатое, расширительное определение собственных бюджетов, в которые включает:

1) налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

2) неналоговые доходы, зачисляемые в соответствии с законода­тельством Российской Федерации;

3) доходы, получаемые бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

В то же время в Бюджетный кодекс Российской Федерации включены с 20 августа 2004 г. стабильные нормативы отчислений от налогов, сборов и налогов от специальных налоговых режимов не только в федеральный, но и в региональные и местные бюджеты, что создает постоянную основу для планирования бюджетных доходов. Это особенно важно в условиях перехода к среднесрочному планированию на три года вперед, когда стабильность отчислений приобретает особое значение.

Законодатель относит к безвозмездным и безвозвратным перечислениям следующие перечисления в виде:

· финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;

· субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций;

· субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;

· иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов, от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, включая добровольные пожертвования.

Из доходов, полученных бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, не относятся согласно ст. 47 БК РФ к собственным только субвенции из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Для формирования бюджетов субъектов Российской Федерации очень важны налоговые потенциалы регионов, которые значительно различаются. Так, по данным журнала «Бюджет», только в Центральном федеральном округе бюджеты одних регионов превосходят бюджеты других регионов в семь раз. Каждый регион имеет свою структуру валового регионального продукта, объемы собственного отраслевого производства, которые меняются.

Для значительного количества регионов финансовая помощь из федерального бюджета – необходимость, без которой бюджет не сможет выполнять свойственных ему функций, а органы власти – свои обязательства перед населением. Так, средства Фонда софинансирования социальных расходов направляются на возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг; сред

ства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предназначены для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, так как в связи с частыми изменениями бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации имеется необходимость предоставить дотации на поддержку мер по обеспечению сба­лансированности бюджетов, которые бы, в первую очередь, возместили выпадающие доходы бюджетов.


Из Фонда компенсаций федерального бюджета предоставляются субвенции и субсидии на реализацию федеральных законов. Отдельно поступают субвенции и субсидии на строительство, реконструкцию и ремонт автодорог общего пользования.

Таким образом, можно объединить финансовые ресурсы всех видов, выделяемые из федерального бюджета, в две большие группы: ресурсы, выделяемые для финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, и ресурсы, выделяемые с целью решения социально-экономических проблем федерального масштаба.

Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении регионального бюджета через Федеральное казначейство Российской Федерации. Если регион становится получателем финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, на его деятельность налагаются определенные ограничения. Такой регион не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Федерации, в лучшие условия (по оплате труда, командировочным и прочим расходам) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений. Запрещается предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 % расходов бюджета субъекта Федерации, а также предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5 % расходов бюджета субъекта

Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе проводить проверку бюджета субъекта Федерации – получателя финансовой помощи из федерального бюджета. При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 % расходов его консолидированного бюджета, проверка регионального бюджета проводится в обязательном порядке. Проверку бюджета субъекта Федерации могут проводить контрольный орган Министерства финансов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер (расходов по федеральным целевым программам, капитальных расходов, расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и других целевых расходов). Порядок их предоставления и расчет определяются специальным федеральным законом либо бюджетом на очередной финансовый год.

Субъекты Федерации имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд определяются федеральным бюджетом. В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году.

Основными направлениями использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации являются следующие:

· обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

· обеспечение реализации региональных целевых программ;

· обслуживание и погашение госдолга субъекта Российской Федерации;

· формирование государственной собственности субъектов Российской Федерации;

· оказание финансовой помощи местным бюджетам;

· осуществление международных внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;

· содержание и развитие предприятий, организаций и учреждений, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

· проведение выборов и референдумов субъектов Российской Федерации;

· обеспечение деятельности средств массовой информации (СМИ) субъектов Российской Федерации;

· обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на местный уровень;

· компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов.

По объему финансовых средств, выделяемых на обеспечение тех или иных функций, можно определить, какие приоритеты господствуют в регионе, каковы главные проблемы, для решения которых нужно финансовое обеспечение.

На формирование региональных бюджетов оказывают влияние:

· разделение полномочий и предметов ведения федеральных органов государственной власти;

· совместные полномочия и предмет ведения федеральных и субфедеральных органов государственной власти;

· полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации для реализации своих полномочий в финансовой сфере разрабатывают при участии органов государственной власти субъекта Российской Федерации проекты федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации по предметам, отнесенным к совместному ведению, принимают участие в разработке и утверждают федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, а затем обеспечивают их финансирование (в объемах, установленных федеральным бюджетом).

В свою очередь, органы государственной власти субъекта Российской Федерации для реализации своих полномочий участвуют в разработке проектов федеральных законов, а также участвуют в разработке и реализации федеральных целевых программ на территории региона, осуществляют правовое регулирование по предметам совместного ведения, создают условия для привлечения иностранных инвестиций в субъект Российской Федерации для реализации программ и т.п.

В области финансовых отношений органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть наделены полномочиями территориальных структурных подразделений органов исполнительной власти Российской Федерации в соответствии с соглашениями, заключенными между ними, и наоборот.

Уровень социально-экономического развития и жизни населения региона также является одним из факторов формирования финансов субъектов Российской Федерации, что отражается как на финансовом потенциале субъекта Российской Федерации, так и на реальных показателях исполнения бюджета.

Функционирование финансов субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с целями региональной финансовой политики, основными из которых являются:

· обеспечение экономического роста на основе стабилизации производства в важнейших отраслях экономики региона;

· обеспечение единых социальных стандартов и равной социальной защиты граждан, проживающих в регионах;

· обеспечение основ бюджетного федерализма в регионе;

· выравнивание условий социально-экономического и финансового развития регионов;

· развитие и поддержка местного самоуправления.

Формами, методами, используемыми в ходе реализации региональной финансовой политики, являются:

· участие финансовых ресурсов государства в инвестиционных проектах, отбираемых для реализации в регионах на конкурсной основе;

· финансовая поддержка наукоемких производств, развития высоких технологий;

· размещение государственных заказов, в том числе оборонных, в регионах;

· создание финансовых условий для формирования свободных экономических зон, наукоградов, инновационных центров в регионах, имеющих для этого научный и кадровый потенциал;

· финансовая поддержка рыночной инфраструктуры;

· финансовая помощь, направленная на структурную модернизацию регионов;

· привлечение инвестиций регионов для развития общегосударственной инфраструктуры;

· обеспечение условий для привлечения финансовых ресурсов в менее развитые в экономическом отношении регионы, в развитии которых заинтересовано государство и продукция которых необходима народному хозяйству страны;

· обеспечение государственного регулирования цен на продукцию естественных монополий в целях выравнивания условий хозяйтвенно-коммерческой деятельности в различных регионах;

· разработка и реализация федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, которые финансируются за счет средств федерального бюджета.

В условиях сильной дифференциации по ряду социальных, экономических, бюджетных параметров важно как повышение уровня их финансового самообеспечения, так и обеспечение единого экономического пространства страны.

Установление нормативов распределения налоговых поступлений на федеральном уровне позволяет на некоторое время стабилизировать и увеличивать доходы бюджетов на региональном уровне, но в целом ограничивает возможности субъектов Российской Федерации для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики на территории региона, поэтому за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации необходимо законодательное и реальное закрепление основных доходных источников на постоянной основе.

В настоящее время не удалось реализовать принцип «один налог – один бюджет», согласно которому федеральные налоги должны поступать в федеральный бюджет, региональные – в региональный, а местные – в местный. На данном этапе развития бюджетной системы происходит замещение регулирующих налоговых доходов закрепленными на постоянной основе доходами. Прежде закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации производилось ежегодными законами о федеральном бюджете, сейчас это сделано в

Бюджетном кодексе. Но для местных бюджетов эти нормативы являются минимально гарантированными: субъект Российской Федерации имеет право по региональному законодательству передать дополнительные отчисления от федеральных или региональных налогов или частично направить налоговые доходы бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Таким образом, субъект Федерации может выбирать одну из двух схем регулирования межбюджетных отношений внутри региона:

1) закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты;

2) выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

На практике разные регионы сочетают эти стратегические схемы регулирования внутрирегиональных отношений.