4.3. Виды административных правоотношений

Административные правоотношения классифицируются по различным критериям.

1) По основаниям возникновения выделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе нормальной, правомерной деятельности уполномоченных субъектов, и деликтные административные правоотношения, являющиеся следствием главным образом дисциплинарных, административных правонарушений.

2) В зависимости от назначения административно-правовых норм различаются материальные и процессуальные административные правоотношения. Материальные — это отношения, урегулированные нормами материально-административного права, а процессуальные отношения — урегулированные процессуальными нормами административного права.

3) По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.

Общим объектом административных правоотношений, как и любых правоотношений, являются поведение, деятельность физических лиц и их различных коллективных образований. В простых административных правоотношениях он является единственным. В сложных административных правоотношениях объектом самого поведения (деятельности) могут быть объекты, частично сходные с объектами гражданского права:

а) имущество;

б) работы и услуги;

в) информация;

г) результаты интеллектуальной деятельности;

д) нематериальные блага (см. ст. 128 ГК РФ). В частности, правовой режим этих объектов может быть связан с их административно-правовой охраной (см. КоАП РФ, Таможенный кодекс РФ).

Следовательно, виды объектов гражданского и административного права в основном совпадают, но различия заключаются в том, что с ними связаны права и обязанности субъектов административных правоотношений. Например, решение уполномоченного органа о закреплении имущества за унитарным предприятием реализуется в форме административных отношений, которое образует имущественную основу его деятельности как участника гражданского оборота.

4) По соотношению прав и обязанностей сторон выделяются вертикальные и горизонтальные административные правоотношения. Вертикальными обычно признаются административные правоотношения, основанные на властном подчинении одной их стороны другой. Они чаще всего сводятся к непосредственному властному воздействию одной стороны на другую (например, вышестоящего органа управления на подчиненного ему органа). Такой тип административных правоотношений является весьма распространенным. Однако термин "подчинение" не в полном объеме выражает сущность вертикальных административных правоотношений. Им обозначается, прежде всего, административное подчинение, а также прямое распорядительство. Между тем вертикальными являются также административные правоотношения, в которых субъекту, имеющему правомочия принимать решения в отношении другой стороны, последняя не подчинена ни в административном, ни в юридическом отношении, а принятое решение не является для нее обязательным. Такая ситуация имеет место при реализации гражданами своего права на обращение в государственные и другие органы.

В подобных отношениях, хотя нет подчинения сторон, имеется, однако, начало юридической зависимости юридически слабой стороны от субъекта, уполномоченного принимать решения. Более того, слабая сторона имеет юридическую возможность требовать принятия решения по возбужденному ею вопросу и право на его обжалование.

Административные правоотношения, основанные на юридической зависимости одной стороны от другой, имеют массовый характер. Поэтому характеристика вертикальных административных правоотношений, основанная на юридической зависимости одной стороны от другой, более точно выражает их суть, ибо указанная зависимость поглощает собой также властное подчинение; такое подчинение невозможно вне права.

Поэтому характеристика административных правоотношений, как отношений, основанных на принципе власть — подчинение, является весьма узкой, не дающей целостного представления о масштабах и характере административно-правового регулирования общественных отношений.


Во многом это является следствием того, что в законодательстве не прослеживается достаточно четкая грань между сферами отношений, где реализация этого принципа, безусловно, необходима для правильного функционирования исполнительной власти со сферой, где его реализация снижает ее эффективность, ограничивая инициативу и возможности других субъектов. Теоретические разработки в этой области чаще всего находятся на стадии деклараций.

Горизонтальные отношения отличаются от вертикальных тем, что их стороны юридически равноправны, ни одна из них юридически не зависима от другой. В эту группу входят административные правоотношения между юридически равноправными органами исполнительной власти при условии, что нормативными актами не установлен иной характер отношений между ними (например, один из них наделен полномочиями межведомственного характера).

Юридически равноправные стороны могут вступать в административные правоотношения в соответствии с правовыми актами, устанавливающими их правовое положение, либо исходя из их компетенции, либо с учетом реальных потребностей в правомерном сотрудничестве, необходимом для более эффективного решения вопросов, представляющих предмет их взаимного интереса.

При горизонтальных отношениях речь идет именно о взаимном сотрудничестве, партнерстве, однако основанном на нормативных правовых актах. Следует признать партнерскими отношения и в тех случаях, когда на одного из субъектов возлагается юридическая обязанность организационного обеспечения совместной разработки и принятия нормативного правового акта, проведения совместного мероприятия, поскольку это не затрагивает юридического существа отношений, определяемого всеми участниками партнерства.

Горизонтальные административные правоотношения иногда не совсем точно характеризуются в качестве координационных отношений. Они, безусловно, могут быть такими, когда возникают в результате соглашения между действительно независимыми участниками. Однако не являются горизонтальными административные правоотношения, которые возникают в результате координации различных субъектов, основанной на началах субординации, когда согласованная деятельность обеспечивается уполномоченным на то субъектом, в том числе и тем, который не входит в состав координируемых субъектов. Например, межведомственными координационными полномочиями обладают большинство федеральных органов исполнительной власти, а иногда и органы, не относящиеся к ним. В частности, на Прокуратуру РФ возложена координация деятельности по определенным вопросам правоохранительных органов РФ.

Административные правоотношения на основе юридического равенства по своей сути представляют собой партнерские отношения, что, однако, не означает, что ими могут быть только субъекты с одинаковым правовым статусом. В установленных законом случаях их участником могут быть субъекты, относящиеся к одной и той же системе, но занимающие здесь разное правовое положение (например, федеральные органы исполнительной власти и соответствующие органы субъектов РФ при заключении соглашений о передаче осуществления части своих полномочий).

Однако чаще всего партнерские отношения возникают вне системы того или иного субъекта и могут касаться разных предметов. Например, имеют особенности партнерские отношения органов исполнительной власти в сфере социального партнерства (см. раздел 2 ТК РФ) при заключении организационных договоров между органами исполнительной власти и негосударственными коммерческими организациями, направленных на совместное решение тех или иных социально-экономических и других задач.

Особо следует подчеркнуть, что административные правоотношения порождает лишь партнерство (сотрудничество), формирующееся и развивающееся на правовой основе. К нему близко примыкает широко распространенное фактическое, часто весьма значимое и разнообразное сотрудничество между исполнительными органами и негосударственными образованиями. Оно не приобретает форму административных правоотношений, например, широко практикуемые встречи руководителей органов публичной власти с предпринимателями. Их побудительными мотивами часто служат поиски взаимовыгодных способов и форм делового сотрудничества между исполнительной властью и гражданским обществом.