Органы исполнительной власти можно классифицировать по ряду признаков и, прежде всего, в зависимости от государственного устройства; по правовым основаниям создания; способам формирования; организационным формам; характеру компетенции; порядку решения подведомственных вопросов.
В соответствии с федеративным государственным устройством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.
По правовым основаниям создания органы исполнительной власти делятся на органы, образование которых предусмотрено Конституцией РФ, конституциями, уставами субъектов РФ, законами (например, правительства, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и др.) и подзаконными правовыми актами: Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, Правительства РФ и других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, например, министерств, органов исполнительной власти субъектов РФ. Правовое основание может быть выражено общей нормой о создании определенных органов или правовым актом об образовании конкретного органа.
По способу формирования различают органы, формируемые:
а) путем издания правовых актов;
б) путем сочетания издания акта с элементами выборности определенных должностных лиц органа, например, при замещении должностей по конкурсу.
В зависимости от положения в иерархической системе выделяются высшие и иные органы исполнительной власти. Высшим органом системы федеральных органов исполнительной власти является Правительство РФ, а субъекта РФ — его орган исполнительной власти общей компетенции, независимо от его организационно-правовой формы. Это может быть правительство, администрация и т. п. Наличие высших органов на указанных уровнях подчеркивает федеративный характер Российского государства, однако не в полной мере согласуется с конституционным принципом единства системы органов исполнительной власти в РФ.
Следует иметь в виду, что иногда федеральные органы исполнительной власти именуют "центральными", но признание за ними такого статуса не основано на действующих нормативных правовых актах.
По организационно-правовым формам различаются: правительства; советы министров; кабинеты министров; министерства; государственные комитеты; комитеты; службы; главные управления, управления; инспекции; агентства; департаменты; администрации; мэрии; отделы, комиссии и др.
Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нормативных правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.
По общему правилу, правительства, советы министров, министерства образуются на уровне РФ, республик. Но в настоящее время правительства, министерства созданы и в других субъектах РФ (в Москве, Московской области, Санкт-Петербурге и др.). Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.
На базе действующих нормативных правовых актов по организационным формам сложно определить функциональное назначение, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным. Об этом свидетельствуют и случаи упразднения (преобразования) органа одной формы и создание вместо него органа другой формы с сохранением содержания деятельности его предшественника.
До издания Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" организационные формы и основы статуса федеральных органов исполнительной власти были определены Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федеральных органов исполнительной власти". Ими являлись министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Было запрещено создание федеральных органов исполнительной власти РФ иных наименований и с иным статусом, чем это предусмотрено данным Указом.
По Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. формами федеральных органов исполнительной власти являются федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.
В литературе и нормативно-правовых актах часто фигурирует термин "ведомство". Этим понятием охватывались в одних случаях все центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, включая министерства, государственные комитеты; в другом — все такого рода органы, кроме министерств и государственных комитетов, т. е. комитеты, главные управления и др.
В литературе они именовались специальными ведомствами. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установлению их правового статуса. Прежде он формировался Правительством, ведомства подчинялись Правительству. В настоящее время эти вопросы могут решаться в том же порядке, в каком и в отношении федеральных органов исполнительной власти.
Администрации - органы исполнительной власти ряда краев, областей, автономной области, автономных округов.
Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы органов администраций определяются соответствующими субъектами самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, межотраслевые органы.
Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся организационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недостаток, что иногда, как отмечалось, в одной
и той же форме создаются органы исполнительной власти и образования, которые к ним не относятся. Например, постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1999 г. созданы Федеральная медицинская служба гражданской обороны, Федеральная противопожарная служба гражданской обороны и др., которые не относятся к федеральным органам исполнительной власти.
Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения. Например, к первым относятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым — Департамент ценных бумаг Министерства финансов РФ. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты обладают значительной самостоятельностью в руководстве отраслями, подотраслями, в осуществлении специализированных функций, особенно тех из них, статус которых определяется положениями, утвержденными Президентом РФ или Правительством РФ.
По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой (ведомственной), межотраслевой (межведомственной) и внутриведомственной компетенции.
Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там комплексное экономическое, социально-культурное развитие. К ним относятся правительства (совет министров, кабинет министров), администрации субъектов РФ и др.
Органы отраслевой (ведомственной) компетенции, выполняющие функции отраслевого профиля: Федеральное агентство по сельскому хозяйству, Федеральное агентство связи и др.
Органы межотраслевой (межведомственной) компетенции:
а) федеральные министерства, имеющие подведомственные им федеральные службы и агентства, деятельность которых они координируют и контролируют. Указанные службы, агентства могут иметь различный отраслевой, межотраслевой и иной профиль деятельности. Некоторые такого рода федеральные министерства опосредованно руководят экономическими и другими комплексами (блоками), например, Министерство транспорта;
б) органы, выполняющие специализированные функции, общие для всех или большинства отраслей и сфер управления, например, Федеральная служба государственной статистики;
в) органы, ведающие специализированным видом деятельности, имеющей значение для обеспечения общественной безопасности, обороны страны, например, Федеральная служба по оборонному заказу.
Органы внутриведомственной компетенции руководят в рамках ведомственных или межведомственных органов порученными участками работ (например, органы в федеральных округах, территориальные, межтерриториальные органы федеральных органов исполнительной власти).
По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы. Создание коллегиальных органов предусматривается различными правовыми актами. Так, в соответствии с ФКЗ "О Правительстве РФ" Правительство РФ создается в качестве коллегиального органа. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 специально подчеркнута возможность создания федеральных служб и федеральных агентств в статусе коллегиального органа. Хотя общие признаки такого органа не легализованы, они все же могут быть выделены на основе нормативных правовых актов. Их суть сводится к тому, что коллегиальный орган — объединение группы лиц, основанное на членстве:
а) создается в случаях и составе, прямо предусмотренных нормативными правовыми актами;
б) обладает самостоятельной компетенцией, являющейся не производной от компетенции какого-либо другого органа;
в) состоит из членов с правом решающего голоса по всем вопросам, решаемым на его заседании;
г) принимает решения, которым принадлежит приоритет по отношению к решениям, принимаемым руководителем органа, его заместителями и другими уполномоченными субъектами, входящими в его внутреннюю структуру;
д) принимает решения на заседаниях, а не опросным способом, большинством голосов общего состава.
В коллегиальном органе коллегиальность принятия решения по вопросам его компетенции сочетается с персональной ответственностью его членов за порученные им участки работы. Решения и действия руководителя и других входящих в состав коллегиального субъектов, совершенные от его имени во внешних отношениях, если они не дезавуированы данным органом, создают права и обязанности для самого органа.
Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства с участием специалистов, с использованием их опыта. Коллегиальными являются правительства, некоторые другие органы.
Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министерства, администрации краев, областей и т. д.).
Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии относятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руководстве соответствующими отраслями и сферами. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей, но могут быть обращены к исполнению непосредственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1286 "О членах коллегии федерального органа государственной власти" численность членов коллегии такого органа определяется Правительством РФ. В состав коллегии по должности входят руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их заместители.
Назначение и освобождение членов коллегии, не являющихся таковыми по должности, производятся Правительством РФ по представлению руководителя федерального органа из числа руководителей ведущих департаментов, управлений, отделов, территориальных органов и при необходимости представителей других федеральных органов, ведущих ученых, специалистов, число которых, как правило, не должно превышать пяти человек.
Полномочия между членами коллегии распределяются председателем коллегии, которым является руководитель федерального органа исполнительной власти.
Особое организационно-правовое положение занимают создаваемые в системе государственного управления координационные и консультативные органы. По общему правилу, они являются вспомогательными органами органов исполнительной власти, не наделенными юридически-властными полномочиями, хотя и выполняющими важные задачи. На федеральном уровне статус таких органов определен Указом Президента РФ от 28 сентября 1992 г. "О координационных и консультативных органах, создаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами Российской Федерации".
При Президенте РФ создаются в качестве консультативных органов комиссии и советы, которые предварительно рассматривают вопросы и готовят по ним предложения для Президента РФ в соответствии с их компетенцией.
Правительством РФ могут создаваться:
а) консультативные органы в виде советов, рекомендации которых проводятся при необходимости в жизнь решениями Правительства;
б) координационные органы в виде комиссий со статусом правительственных или межведомственных.
Правительственные комиссии создаются, как правило, для рассмотрения и подготовки предложений по вопросам, имеющим общегосударственное значение. Их рекомендации оформляются при необходимости в виде постановлений или распоряжений Правительства.
Однако Правительство РФ не может наделять такие органы правом принимать решения общего характера, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому Комиссии Правительства РФ по оперативным вопросам незаконно было предоставлено право принимать "решения, обязательные для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ".
Межведомственные комиссии рассматривают вопросы, требующие межотраслевой координации. Решения этих комиссий, принимаемые в рамках их компетенции, являются обязательными для всех органов, представленных в комиссиях, а также предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства РФ, эти комиссии вносят предложения.
По вопросам, отнесенным к компетенции министерств и других федеральных органов государственного управления, ими могут образовываться межведомственные комиссии и межведомственные советы. Полномочия комиссий и советов определяются совместными решениями указанных органов в пределах их компетенции.