Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в различного рода конкретных действиях, отражающих ее содержание и специфику осуществляющих ее государственных органов. В наибольшем объеме данное условие применимо к деятельности органов исполнительной власти, так как именно они реализуют ее повседневно и в многообразных формах.
В философском понимании форма соотносится с содержанием. Под формой понимается внешнее выражение, а под содержанием – внутреннее наполнение объекта или явления. Таким образом, форма рассматривается как внешнее выражение содержания. Применительно к деятельности исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. В деятельности исполнительной власти профессор Д.Н. Бахрах различает организационную форму (это ее аппарат) и юридическую форму – это административное право.
Профессора М.И. Пискотин и Ю.М. Козлов под формой государственного управления предложили понимать внешне выраженное действие органа исполнительной власти, органов местного самоуправления, соответствующего должностного лица, осуществленное в рамках их компетенции и влекущее за собой определенные юридические последствия.
Фактически такой же точки зрения придерживается и профессор Ю.Н. Старилов. Форму управления он рассматривает как внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Форма управления – это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц[1].
Профессор Г.В. Атаманчук формы управленческой деятельности определяет как внешние, постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности. Он обоснованно считает, что по формам можно характеризовать деятельность государственных органов в рамках осуществляемой ими компетенции[2].
В науке административного права подобные формы государственного управления называются административно-правовыми. К ним следует отнести также, например, формы реализации представительной, судебной, исполнительной власти, прокуратуры.
Правовая форма государственного управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы организуется:
· осуществление практически задач и функций управления;
[1] Бахрах, Д.Н. Административное право: учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. — М.: Норма, 2004. — С. 305.
[2] Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук. — 2-е изд., доп. — М.: Омега-Л, 2004. — С. 243 – 244.
· повседневное практическое руководство деятельностью предприятий, учреждений и организаций, служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнение законов.
Характерные черты правовых форм государственного управления заключаются в том, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Формы управленческой деятельности в силу их направленности весьма многообразны. Выбор в конкретной ситуации тех или иных управленческих форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения могут оказывать влияние следующие факторы:
· характер компетенции органа государственного управления (или должностного лица);
· уровень правовой регламентации между субъектами управления (закон, указ, постановление, ведомственный или межведомственный приказ);
· характер управленческих связей (прямое или оперативное управление);
· особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности);
· виды взаимодействия (внутреннее или внешнее);
· конкретные цели совершаемых управленческих действий;
· характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов;
· характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.
Все используемые органами государственного управления (должностными лицами) формы подчинены целям исполнительной и распорядительной деятельности. Поэтому они избираются соответствующими органами непроизвольно. Как правило, формы деятельности регламентируются административно-правовыми нормами (например, в актах, касающихся правового положения того или иного органа управления, в должностных инструкциях, регламентах).
Одним из новых уровней качества законодательства в сфере действия органов исполнительной власти следует считать складывающуюся практику издания технических регламентов, определяющих качество выпускаемой продукции. В частности, в соответствии с федеральным законом «О техническом регулировании» было издано постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 года № 118 «Об утверждении Технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту», установившее требования к выпускаемым в оборот и находящимся в обороте автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту.
Выбор конкретной формы деятельности подчинен определенным закономерностям, которые можно определить следующим образом. Она должна соответствовать
· компетенции данного субъекта управления;
· назначению и функциям управленческой деятельности;
· содержанию и характеру разрешаемых вопросов;
· целям управляющего воздействия;
· особенностям конкретного объекта управления.
Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Большинство ученых-административистов среди форм управленческой деятельности выделяют правовые и неправовые.
Правовые формы влекут за собой наступление юридических последствий в виде возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений.
Например, профессор А.П. Коренев правовые формы управленческой деятельности классифицирует следующим образом:
· по содержанию: правотворческая (выработка правовых норм – издание нормативных актов управления); правоприменительная (разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел), которая также подразделяется на регулятивную форму правоприменения и правоохранительную;
· по целенаправленности: внутренние (решение организационных штатных вопросов, делопроизводство, управление внутри организационной структуры); внешние (выполнение возложенных на орган задач и функций);
· по способу выражения: словесные (письменные и устные); конклюдентные.
Так как правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий.
Видами правовых форм государственного управления являются:
1) издание нормативных актов управления;
2) издание не носящих нормативный характер (индивидуальных) актов управления;
3) осуществление иных юридически значимых действий (выдача паспорта, загранпаспорта, получение лицензии (патента), регистрация в налоговой инспекции, регистрация по месту жительства гражданина, составление протокола т.д.);
4) заключение административных договоров.
Под актом управления понимается имеющее подзаконный характер одностороннее, юридически властное предписание, издаваемое в рамках имеющихся полномочий органом исполнительной власти или должностным лицом с обязательным соблюдением установленных процедур. Акт управления предназначен регулировать определенные общественные отношения или решать конкретное управленческое дело, а также определять персональное поведение адресата.
В частности, мониторинг качества финансового менеджмента должен проводиться посредством осуществления анализа и оценки совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса, а именно: составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит. Проводимый мониторинг качества по срокам делится на годовой и ежеквартальный. Материалы с мест направляются в Федеральное казначейство, а затем в Министерство финансов Российской Федерации.
Административный договор – это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного соглашения воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников[1]
[1] Бахрах, Д.Н. Административное право: учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. — М.: Норма, 2004. — С. 369.
В теории административного права до настоящего времени вопрос о признаках административного договора продолжает оставаться дискуссионным. Еще в 60-х годах XX столетия о необходимости использования этой формы административной деятельности писали ученые-административисты Ц.А. Ямпольская, В.И. Новоселов, В.А. Юсупов и другие.
В последние годы административные договоры все чаще предусматриваются российским законодательством, которое стремится вооружить государственную администрацию самыми разнообразными средствами для осуществления стоящих перед ней задач. Они имеют публично-правовой характер. Это отличает их от гражданско-правовых, которые являются частноправовыми.
В настоящее время к числу административных договоров следует отнести:
1) договоры о разграничении компетенции (например, договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения);
2) контракты с государственными служащими (военнослужащими, сотрудниками милиции и т.д.);
3) договоры об охране имущества (например, вневедомственной охраны при ОВД с администрацией особо важных объектов, перечисленных в отдельном постановлении Правительства России);
4) договоры о сотрудничестве (например, договор с гражданином о конфиденциальном сотрудничестве в целях борьбы с преступностью, заключаемый на основании федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», УПК РФ) и др.
Неправовые формы управленческой деятельности не влекут за собой наступление юридических последствий. Видами неправовых форм государственного управления являются:
· проведение организационных мероприятий:
· осуществление материально-технических операций.
Проведение организационных мероприятий (непосредственно-организационные формы управленческой деятельности) – это разнообразные проявления управленческой деятельности в целях четкой и эффективной работы органов управления: сбор сотрудников и их инструктирование; совещания; оказание практической помощи; изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы; разработка и внедрение в практику методических рекомендаций; подготовка и рассылка для изучения информационных писем; проведение комплексных и контрольных проверок; изучение общественного мнения и его использование в работе аппарата управления и т.д.
Осуществление материально-технических операций имеет вспомогательное, обслуживающее значение для всех других форм управленческой деятельности (например, подготовка информационных материалов для издания актов управления, составление различных справок, отчетов, делопроизводство, оформление документов). Посредством осуществления технических операций обслуживается сам процесс управления. Такого рода действия все в большей степени подвергаются компьютеризации, что значительно облегчает обработку объемной управленческой информации, повышает производительность и культуру управленческого труда. В процессе материально-технических операций могут готовиться юридически значимые документы (характеристики, справки с места работы или учебы и т.д.).
Административно-правовые формы могут быть классифицированы по целому ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):
по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистраци
1) онные, разрешительные, надзорные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;
2) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;
3) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);
4) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;
5) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);
6) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);
7) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);
8) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);
9) по условиям применения: для нормальных повседневных условий функционирования; для режима чрезвычайного или военного положения; для режима чрезвычайной ситуации;
10) по целям воздействия: профилактические или пресекательные;
11) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;
12) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);
13) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные, либо дозволительные.