Организация и деятельность прокуратуры как федерального органа государства, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, регулируется федеральным законодательством. Основным правовым актом, регулирующим организацию и деятельность прокуратуры, является федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Так, ст. 3 закона устанавливает, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Организация и порядок деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации определяются также нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, принятыми в случаях, предусмотренных федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры осуществляется также приказами, указаниями и иными нормативными актами, принимаемыми Генеральным прокурором РФ в пределах своей компетенции.

Конституция Российской Федерации (п. «о» ст. 71) устанавливает, что прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской Федерации. В Конституции РФ (ст. 129) определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Конституция РФ (п. «о» ст. 71) делает только одно исключение, когда законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование. Так, в соответствии со ст. 48.1 Устава Хабаровского края, прокурор Хабаровского края назначается на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с Думой и правительством края. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев. В нём определены принципы организации и деятельности прокуратуры, функции прокуратуры, определены полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры. В самостоятельных разделах закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды прокурорского надзора, определяющие специфику предмета прокурорского надзора в соответствующей сфере правовых отношений, а также статьи о конкретных полномочиях прокуроров по установлению правонарушений, по их проверке и принятию мер воздействия (внесение протеста, представления прокурора, вынесение постановления, предъявление требований прокурора и др.).

Также в самостоятельные разделы закона включены нормы, регулирующие общие условия участия прокурора в рассмотрении дел судами, особенностей службы в органах и учреждениях прокуратуры, требования к кадрам органов и учреждений прокуратуры, порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей.

Особое внимание уделено законодательной регламентации порядка прохождения службы, перевода, а также поощрения работников и привлечения их к дисциплинарной ответственности, оснований и порядка прекращения службы, мерам материального и социального обеспечения работников прокуратуры, правовой и социальной защиты прокуроров и следователей.

Впервые в законе определены особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры.

Заключительные положения закона «О прокуратуре Российской Федерации» регулируют вопросы статистической отчетности, финансирования, материально-технического обеспечения органов и учреждений прокуратуры, разъясняют некоторые наименования, содержащиеся в законе.

Правовое регулирование деятельности прокуратуры осуществляется на основании законодательных актов, регламентирующих полномочия и процессуальное положение прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном, конституционном (уставном) судопроизводстве, производстве по делам об административных правонарушениях, уголовно-исполнительном производстве, а также при осуществлении иных видов деятельности (Уголовно-процессуального кодекса РФ, Гражданско-процессуального кодекса РФ, Административно-процессуального кодекса РФ, Таможенного кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, федеральных законов «О милиции», «О внешней разведке», «Об исполнительном производстве» и других).

К числу основ правового регулирования прокурорского надзора относятся и международно-правовые основы деятельности прокуратуры. Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры являются международные договоры Российской Федерации. При этом имеются в виду нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно прокуратуры, например, порядка исполнения поручений, прямого указания на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо вытекающих из общих положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, определяемой федеральными законами.

Международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру, и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорами (например, ст. 73 Минской Конвенции 1993 г.). Следует иметь в виду, что в международных договорах Российской Федерации об оказании правовой помощи в правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам прокурор либо прямо называется как субъект соответствующих правоотношений, либо же, как правило, в этих договорах содержится норма, разъясняющая, что при обозначении различных компетентных органов государства используется собирательный термин «учреждения юстиции». Под такими учреждениями подразумеваются суды, прокуратура, нотариальные органы и иные учреждения, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела, принятие по ним решений надлежащим органом согласно российскому законодательству (например, п. 2 ст. 1, ст. 4 Договора между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 26 января 1993 г. и др.). В таких договорах обычно содержится норма, определяющая порядок сношений через Министерство юстиции и Генеральную прокуратуру РФ.

Другие учреждения, к компетенции которых относятся дела гражданские (в том числе трудовые, жилищные), семейные и уголовные, направляют просьбы о правовой помощи через учреждения юстиции, включая прокуратуру (например, п. 3 ст. 2 Договора об оказании правовой помощи между Российской Федерацией и Республикой Молдова). В двусторонних международных договорах такого типа обычно содержится

норма, определяющая порядок сношений. Например, в названном договоре с Молдовой ст. 4 определяет, что при оказании правовой помощи учреждения Договаривающихся Сторон сносятся друг с другом через Министерство юстиции и Генеральную прокуратуру Российской Федерации и Министерство юстиции и прокуратуру Республики Молдова. В таких договорах содержится также норма, в соответствии с которой, помимо оказания помощи по конкретным гражданским, семейным и уголовным делам, Генеральная прокуратура РФ и прокуратура или иной соответствующий орган другой договаривающейся стороны предоставляют друг другу по просьбе информацию о действующем или действовавшем в их государствах законодательстве и о вопросах его применения учреждениями юстиции.

Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры, как акты правового регулирования прокурорского надзора формируют, конкретизируют механизм исполнения законов.

В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответствии с определенным в федеральном законе (ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» порядком регламентации осуществляется нормотворчество с помощью указов Президента РФ. На период до принятия соответствующих законов прокуроры руководствуются в своей деятельности указами, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой механизм действия конкретных норм законов. Так, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации ими деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации, утвержденным указом Президента РФ. О подобном порядке принятия названного Положения содержится прямое указание в ст. 8 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Аналогичным образом решается в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и вопрос о классных чинах прокурорских работников. В ст. 41 определено, что прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской федерации присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. В законе установлено, что порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом Российской федерации (ст. 41 п. 2). Такое положение утверждено указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659.

Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 (в редакции 4 января 2009 г.) «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» утверждено положение о Следственном комитете при прокуратуре России.

Указами Президента РФ при наличии к тому оснований и до принятия изменений или дополнений в федеральных законах может формироваться, конкретизироваться реальный механизм исполнения законов, реализации мер, вытекающих из международно-правовых актов, заключенных (ратифицированных) Российской Федерацией, и в соответствии с действующими федеральными законами. Так, в Положении об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека (утверждено указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310) определено, что Уполномоченный выступает в качестве представителя Российской Федерации при разбирательстве дел в суде и (или) привлекает в этих целях представителей Генеральной прокуратуры РФ, соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также российских и зарубежных адвокатов (п. 5).

Указом Президента утверждено Положение о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации от 1 августа 2007 г. № 1004.

Постановления Конституционного Суда Российской Федерации выступают видом правового регулирования прокурорского надзора. К правовым основам организации и деятельности прокуратуры РФ относятся постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, непосредственно связанным с построением, функциональным содержанием деятельности органов прокуратуры, реализацией принципов подчиненности и подотчетности должностных лиц прокуратуры, включая Генерального прокурора РФ, по иным аспектам. С учетом правовой значимости постановлений Конституционного Суда РФ, последствий их принятия такие постановления применяются непосредственно. В последующем, с включением соответствующих положений в Конституцию РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» либо в иной федеральный закон применяется и используется такая норма закона, воспринявшая эти положения постановления Конституционного Суда РФ.

Кроме того, признание Конституционным Судом РФ не соответствующей Конституции РФ нормы (или ее части) ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» вызывает определенные правовые последствия в части, касающейся содержания такой нормы, условий и порядка ее применения, а также оснований изменения (дополнения) законодательства об организации и деятельности органов прокуратуры.

К наиболее принципиальным относится ряд постановлений Конституционного Суда РФ, непосредственно связанных с правовой регламентацией организации и деятельности органов прокуратуры. В их числе постановление по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела (постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г., от 18 февраля 2000 г. по жалобе гражданина Б.А.Кехмана, от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ).

Постановления Государственной Думы, в которых содержатся нормы, прямо устанавливающие, определяющие различные аспекты организации и деятельности прокуратуры, также непосредственно входят в состав правовых основ организации и деятельности прокуратуры в качестве их обязательного элемента.

Согласно Конституции РФ (подп. «е» п. 1, п. 2 ст. 103) Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией, включая объявление амнистии. В регулярно принимаемых постановлениях Госдумы об амнистии содержатся нормы, возлагающие на прокуратуру полномочия по конкретной реализации ею своих функций, установленных ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», включая функцию участия в правотворческой деятельности. Возложение на прокуратуру постановлением Государственной Думы мер о проведении определенных действий согласно установленной компетенции является для нее обязательным в той мере и постольку, поскольку такие постановления соответствуют Конституции РФ и федеральным законам.

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 1 ст. 17) Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Конституции РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и других федеральных законов, международных договоров Российской Федерации. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть, например, посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок. Некоторые указания Генерального прокурора, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п. 2 ст. 30 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»). При этом имеются в виду указания не по конкретным уголовным делам, которые также обязательны для исполнения, а указания общего, принципиального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью положений регламентируется статус структурных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию, осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.

Основные нормативные акты Генерального прокурора РФ приведены в приложении 2.