В настоящее время существенно возрастает роль правового регулирова­ния различных общественных отношений и процессов. При этом функции пра­ва не сводятся к простому механическому устранению тех явлений, которые мешают развитию общества. Право активно воздействует и на другие сред­ства управления, благодаря чему они приобретают юридически значимый ха­рактер и становятся частью управленческой деятельности, урегулированной нормами права.

Повышение роли законов должно привести к тому, что право будет содей­ствовать совершенствованию всей системы управления, так как управление регулируется правовой системой и находится с ней в органическом единстве. В юридической литературе под правовой основой понимают находящуюся в по­стоянном движении систему юридического нормативного регулирования, вклю­чающую в себя процесс создания правовых норм и процесс их действия.

Оперативно-розыскная деятельность как одно из направлений борьбы с преступностью осуществляется в соответствии со ст. 4 федерального закона об оперативно-розыскной деятельности на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства, ведомственных и межведомственных нормативных актов, составляющих в своей совокупности ее правовую основу.

Правовая основа оперативно-розыскной деятельности – это фундаментальная часть правового регулиро­вания данного вида государственной юридической деятельности. В свою оче­редь, правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности носит, прежде всего, функциональный, служебный характер. В нем посредством правовых норм регулируются общественные отношения между государством (его представителями) и граждани­ном в связи с необходимостью защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от преступных посягательств. При этом правовая основа – это не единая составляющая всех источников правового регулирова­ния оперативно-розыскного процесса, а их важнейший элемент.

Правовое регулирование является эффективным средством управления социальными процессами борьбы с преступностью. Общественные отноше­ния, складывающиеся в процессе борьбы с преступностью, будучи урегули­рованными нормами права, приобретают устойчивость и стабильность, осуществляются строго в соответствии с выраженной в этих нормах государ­ственной волей в рамках должного поведения субъектов правового общения.

Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности не только юридически закрепляет отноше­ния, уже сложившиеся в ней, но и способствует установлению, упрочнению и развитию новых отношений, необходимых для снижения уровня преступнос­ти, устранения причин, ее порождающих.

В связи с тем, что правовая основа сложна по составу и представляет собой систему правовых норм, целесообразно (учитывая требования систем­ного подхода к анализу сложных явлений и процессов) провести определен­ную дифференциацию ее элементов по тому или иному основанию. Наиболее целесообразной можно считать классификацию элементов правовой Оперативно-розыскная деятельность в зависимости от уровней правового регулирования. В структуре право­вых институтов и норм, составляющих единую правовую основу оперативно-розыскной деятельности, можно выделить три уровня:

1) конституционный уровень правового регулирования – охватывает инсти­туты и нормы, составляющие общую основу государственной деятельности всех видов, применяемых во всех сферах социального управления. Если определять конституцию самым общим образом, то можно сказать, что это нормативный акт, имеющий высшую юридическую силу, содер­жащий систему правовых норм, регулирующих отношения между чело­веком и обществом, с одной стороны, человеком и государством – с другой, а также основы организации самого государства;

2) законодательный уровень правового регулирования – включает все ин­ституты и нормы, определяющие основные задачи, направления и фор­мы борьбы с преступностью, в том числе оперативно-розыскные меры;

3) подзаконный уровень правового регулирования – на нем концентри­руется в настоящее время основная масса нормативно-правовых ма­териалов, относящихся к оперативно-розыскной деятельности.

Конституционный уровень правового регулирования составляет исход­ную правовую базу для определения направленности и границ последующего развития и регулирования непосредственного объекта оперативно-розыскных отношений. Высшая юридическая сущность Конституции РФ на данном уров­не проявляется двояким образом:

· во-первых, ее нормы имеют приоритет над нормами законов и подзаконных нормативных актов;

· во-вторых, сами законы и иные акты принимаются предусмотренными Конституцией органами и в ус­тановленном ею порядке.

Таким образом, можно рассматривать Конституцию РФ как основной источник права в системе нормативно-юридического регули­рования общественных отношений в государстве.

Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию демократическим феде­ральным правовым государством, тем самым утверждая принцип обязатель­ности нормативного регулирования любой деятельности, в том числе и ОРД.

Статьями 17 – 64 гл. 2 Конституции РФ определяются основные права и свободы гражданина. В частности, согласно ч. 2 ст. 23 каждый гражданин име­ет право на тайну переписки, телефонных переговоров. В ст. 25 изложено пред­писание о том, что жилище неприкосновенно. Ограничение этих прав допускается только на основании судебного решения. Причем ограничение их возможно только в той мере, в какой это необходимо

в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Вместе с тем Конституцией РФ каждому гражданину гарантируется су­дебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46).

Статья 8 Конституции РФ гарантирует обеспечение единства экономи­ческого пространства, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, свободы .экономической деятельности (п. 1), а также равной защиты частной, муниципальной и государственной собственности (п. 2).

Законодательный уровень правового регулирования затрагивает общественные отношения, подлежащие моделированию только в законах (при не­обходимости с отсылкой к дополнительным правовым актам). По своему смыслу слово «закон» в русском языке означает правило, пре­дел, положенный свободе воли и действий». В юридическом смысле под словом» закон» понимают «правило, постановление высшей власти». На законодательном уровне разрабатываются законы и кодексы. В настоящее вре­мя общественные отношения в области оперативно-розыскной деятельности регулируют более двадцати за­конодательных актов.

Нормы федеральных законов определяют стратегию уголовной полити­ки, основные задачи, компетенцию оперативно-розыскных органов в борьбе с преступностью, направления, формы и методы борьбы с криминальными про­явлениями. В них могут содержаться важнейшие положения, регламентирую­щие оперативно-розыскные меры борьбы с преступностью. Среди всех законов этого уровня ключевыми являются нормы федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» 1995 г., поскольку они определяют со­держание этой деятельности и закрепляют систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

В России существует множество законов, в той или иной степени влияющих на со­держание правовой оперативно-розыскная деятельность. Рассмотрим законодательные акты, которые играют определяющую роль в этом аспекте.

Уголовный кодекс РФ раскрывает понятие преступления, перечисляет общественно опасные деяния, позволяет осуществлять поиск признаков в действиях (бездействиях) лица, что составляет суть некоторых задач оперативно-розыскной деятельности. Вместе с тем он содержит ряд правовых норм, реализация которых происхо­дит  в оперативно-розыскной деятельности (ст. 37 – 39, 41, 42).

Например, ст. 37 УК РФ гласит, что лицо, находящееся в состоянии необ­ходимой обороны, может быть освобождено от уголовной ответственности. В подобном положении часто оказываются штатные сотрудники оперативных аппаратов и конфиденциальные сотрудники при выполнении ими оператив­но-розыскных задач.

Весьма актуальным для оперативно-розыскной деятельности остается и вопрос использования институ­та крайней необходимости (ст. 39 УК РФ) относительно конфиденциальных сотрудников, внедренных в криминальные группы. В борьбе с опасными криминальными проявлениями оперативные со­трудники действуют в условиях оправданного профессионального риска (ст. 41, 42 УК РФ). Аналогичное значение имеют и уголовно-правовые нормы о ненаказуемости обнаруженного преступного умысла, о добровольном отказе от доведения преступления до конца и др.

Уголовно-процессуальное законодательство, систематизированное в УПК РФ, регулирует общественные отношения в сфере уголовного судопроизвод­ства в части предупреждения, пресечения, раскрытия преступлений и изобли­чения преступников. В связи с этим ч.4 ст. 157 УПК РФ обязывает органы дознания в случае необнаружения лица, совершившего преступление, прини­мать розыскные и оперативно-розыскные меры для его установления, уве­домляя следователя об их результатах. В данном случае возникает государственная необходимость и целесообразность осуществления опера­

тивно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших, а также для принятия мер по предупреждению и пресечению преступных деяний. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь уполномочен в преде­лах своей компетенции давать органу дознания письменные поручения о про­ведении оперативно-розыскных мероприятий.

Кроме названных законов, необходимо перечислить также и другие нор­мативные акты:

· закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. – в ст. 11 закрепил право милиции на осуществление оперативно-розыскных мер для выполне­ния возложенных на нее обязанностей;

· федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в РФ» от 3 апреля 1995 г. – основными направлениями деятельности органов ФСБ опре­делил контрразведывательную, разведывательную и оперативно-розыскную деятельность;

· федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. – в ст. 2 определил сущ­ность разведывательной деятельности как разновидности ОРД, кото­рая заключается в добывании и обработке разведывательной информации о планах, возможностях и действиях иностранных госу­дарств, затрагивающих интересы Российской Федерации;

· закон РФ «О Государственной границе РФ» от 29 ноября 1996 г. К числу полномочий пограничных войск отнесено и про­ведение оперативно-розыскной деятельности (ст. 30);

· закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ». В ст. 6 данного закона определен порядок сбора сведений на граждан, обращающихся в ОВД за разрешением на частную детективную и ох­ранную деятельность;

· закон РФ «О Федеральных органах налоговой полиции» от 17 декабря 1995 г. -в соответствии со ст. 2 предоставляет этим органам право про­водить оперативно-розыскную деятельность с целью решения возложенных на них задач;

· Уголовно-исполнительный кодекс РФ – в ст. 84 закрепил право осуще­ствления оперативно-розыскной деятельности оперативными аппаратами Минюста в исправительных учреждениях;

· Таможенный кодекс РФ – в ст. 224 закрепил право таможенных органов на осуществление оперативно-розыскной деятельности в целях реше­ния возложенных на них задач.

Два рассмотренных уровня правового регулирования общественных от­ношений в оперативно-розыскной деятельности образуют единую систему ее законодательного регулирова­ния, которая неуклонно расширяется, имеет открытый характер и может пополняться новыми законодательными актами.

Крайне важно отметить, что в России происходит неуклонное расшире­ние сферы применения закона. Его воздействие становится все более ощути­мым в такой области, как оперативно-розыскная деятельность правоохранительных органов и спецслужб.

Подзаконный уровень правового регулирования включает самые раз­нообразные нормативные акты, которые включают:

· акты законодательной и исполнительной власти (указы, распоряжения Президента и постановления Правительства Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания РФ);

· акты ведомственного и межведомственного характера;

· акты органов ме­стного самоуправления.

Нормативные указы и распоряжения Президента в большей части каса­ются решения текущих, организационных и процедурных вопросов. Примени­тельно к сфере оперативно-розыскной деятельности к числу нормативных актов этого уровня можно отнести, например, указ Президента РФ от 12 июля 1995 г. № 673 «Об упорядочении ор

га­низации и проведения оперативно-розыскных мероприятий с исполь­зованием технических средств».

Масштабность и широта функций и полномочий Правительства РФ пре­допределяет природу, признаки и виды издаваемых им актов. Акты Прави­тельства:

1) подзаконны;

2) обязательны к исполнению на всей территории Федерации;

3) имеют межотраслевое значение;

4) разделяются на постановления, имеющие наибольшее значение, и на распоряжения. К их числу относятся, например:

- постановление Правительства РФ от 14 октября 1996 г № 1190 «Об утверждении положение о национальном центральном бюро Интерпола»;

- постановление правительства РФ от 1 июля 1996 г. №770 «Об утверждении перечня видов специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации в процессе осуществления оперативно-розыскной дея­тельности» и др.

Акты высшего представительного (законодательного) органа Российской Федерации – Федерального Собрания принимают постановления касаются­ся урегулирования организационно-технических вопросов. К ним, например, относится поста­новление Совета Федерации и Федерального Собрания РФ от 4 сентября 1998 г. № 398-СФ «Об информации исполняющего обязанности министра внутренних дел РФ и директора ФСБ РФ о криминогенной обстановке в Российской Федерации, принимаемых ме­рах по укреплению законности, пресечению фактов коррупции и проникнове­ния криминальных элементов в органы государственной власти».

Ведомственные акты как подзаконные акты издаются на основе законов, актов Правительства и указов Президента РФ. Это управленческие акты органов специальной компетенции, их юридическая сила во многом зависит и от функций издавшего их органа. На подзаконном уровне осуществляется и ведомственное правовое регулирование, которое включает ряд элементов, составляющих государственную тайну, а их организационная форма, методика и тактика применения носят конспиративный характер. Поэтому закон делегирует ограниченному кругу субъектов право ведомственного регулирования многообразных организационно-тактических и методических вопросов этой деятельности. Подобное по­ложение обусловлено и тем, что в соответствии со ст. 5 закона РФ «О государ­ственной тайне» от 21 июля 1993 г. сведения в области разведывательной, контрразведывательной деятельности и оперативно-розыскной деятельности относятся к государственной тай­не. В связи с этим подавляющее большинство ведомственных приказов и наставлений имеют грифы «Секретно», «Совершенно секретно» и строго определенный круг лиц, могущих с ними знакомиться и использовать в своей служебной деятельности.

В порядке реализации нормотворческой деятельности различными ведомствами, правомочными осуществлять оперативно-розыскную деятельность (МВД, ФСБ, Федеральная пограничная служба (ФПС), Федеральная служба охраны (ФСО) и др.), издаются подзаконные нормативные акты в виде приказов, инст­рукций, наставлений, указаний, решений коллегий. Содержание этих актов полностью соответствует требованиям федерального закона об оперативно-розыскной деятельности, определяет формы этой деятельности, методику и тактику ее практической реализации.

Межведомственное правовое регулирование предусматривает издание актов в порядке осуществления межотраслевых функций и распространяющихся на сферы других ведомств. Фактически данные подзаконные норма­тивные акты обладают более широкой сферой действия и считаются общеобязательным ведомственным актом. Наиболее

часто эти издания осу­ществляются для успешного взаимодействия субъектов оперативно-розыскной деятельности и решения об­щих задач борьбы с преступностью. Примерами таких подзаконных нормативных актов являются:

· приказ МВД РФ № 747 от 13 ноября 1998 г. «Об основных направлениях взаимодействия и координации деятельности МВД РФ и Федеральной службы охраны РФ»;

· инструкция об организации информационного обеспечения сотрудни­чества правоохранительных и иных государственных органов РФ по линии Интерпола, утвержденная совместным приказом МВД России, Минюста России, Федеральной таможенной службы (ФТС) России, ФСБ России, ФПС России от 26 июля 2000 г. № 648/184/560/353/257/303;

· приказ ФПС и МВД России № 270/498 от 11 мая 2001 г. «О совместном проведении мероприятий по предупреждению и пресечению незакон­ной деятельности в сфере морского рыбного промысла 2001 г.»;

· приказ МВД РФ и Департамента налоговой полиции № 484/215 от 8 мая 2001 г. «О мерах по совершенствованию взаимодействия между Феде­ральными органами налоговой полиции и органами внутренних дел» и др.

Ведомственные нормативные акты, которые затрагивают права и закон­ные интересы граждан или носят межведомственный характер, подлежат обя­зательной государственной регистрации в Минюсте РФ. Эти положения имеют большое практическое значение для деятельности оперативно-розыскных ор­ганов по обеспечению и защите прав и свобод личности.

Несмотря на особый порядок вступления в силу ве­домственных нормативных актов значительная часть из них противоречит Конституции РФ, ущемляет права и свободы личности. По этой причине за два года из 9 тыс. направленных в Минюст РФ ведомственных актов 30 % не было зарегистрировано.

Рассмотренные законы и подзаконные нормативные акты составляют основу правового регулирования ОРД, которая должна постоянно совершен­ствоваться под воздействием практики борьбы с преступностью. В связи с этим особенно важно в процессе дальнейшего совершенствования за­конодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности разрабо­тать новый механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, механизм прямой реализации результатов этой деятельности в уголовный процесс, ре­гулярно освобождать нормативно-правовую базу оперативно-розыскной дея­тельности от устаревших положений, ликвидировать пробелы и в целом обновлять законодательство в соответствии с постоянными жизненными тре­бованиями.