В развитии экологического права можно выделить три этапа.
Первый этап (1917 – 1968 гг.) – возникновение и развитие экологического права в рамках земельного права. На этом этапе превалировал природоресурсный подход: регулирование отношений природопользования и охраны природной среды осуществлялось в отношении отдельных природных объектов (ресурсов). В начале 1920-х годах были приняты следующие нормативные акты:
· Земельный кодекс РСФСР (1922 г.);
· Лесной кодекс РСФСР (1923 г.);
· Положение ВЦИК РСФСР о недрах земли и разработке их (1923 г.);
· декрет СНК РСФСР «Об охоте» (1920 г.) и др.
В этих актах главным образом внимание было направлено на упорядочение хозяйственной эксплуатации отдельных природных ресурсов. При этом под защиту закона брались лишь экономически значимые природные объекты.
Что касается охраны природы от загрязнения, то в этот период она в основном рассматривалась как санитарная, т.е. чистота природной среды оценивалась с точки зрения ее безопасности для здоровья человека. Это проявлялось, прежде всего, в развитии системы санитарных нормативов качества вод, воздуха, почвы.
Первые специализированные акты об охране природы были приняты в 1957 – 1963 гг. Так, в 1960 г. был принят закон РСФСР «Об охране природы», содержащий нормы об охране отдельных природных объектов, однако заметной роли он не сыграл, поскольку не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма их выполнения, не предусматривал даже мер юридической ответственности.
Процесс накопления правовых актов об отдельных природных ресурсах, конкретизирующих их правовой статус, привел к дифференциации земельного права, к отделению от него (относительно) самостоятельных отраслей лесного, горного, водного права. Это положение законодательно было закреплено в принятых в 1968 г. Основах земельного законодательства СССР, установивших, что лесные, горные и водные отношения регулируются специальным законодательством. С этого момента начинается второй этап в развитии экологического права – в рамках природоресурсового права (1968 – 1990 гг.).
В этот период законодательство о природных ресурсах кодифицируется. В 1970-х – начале 1980-х годах вслед за Основами земельного законодательства принимаются:
· Основы водного законодательства (1970 г.);
· Основы законодательства о недрах (1975 г.);
· Основы лесного законодательства (1977 г.);
· закон об охране и использовании животного мира (1980 г.);
· закон об охране атмосферного воздуха (1980 г.);
· соответствующие республиканские кодексы и законы.
Основное внимание в этих законах (за исключением закона об охране атмосферного воздуха) по-прежнему продолжает уделяться вопросам использования природных ресурсов, а охрана сводится к обеспечению их рационального использования и воспроизводства.
Вместе с тем в этот период начинает осознаваться, что при поресурсовом подходе невозможно учесть экологические взаимосвязи, существующие между отдельными элементами природы, необходим комплексный подход, в рамках которого природа рассматривается как единое целое. Этот подход был намечен в основном в подзаконных актах. Так, в 1972 г. было принято постановление ЦК КПСС и СМ СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов». Оно содержало требования по развитию экологического нормирования и экологического мониторинга, а также обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов экономического и социального развития.
В 1978 г. постановлением ЦК КПСС и СМ СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов» была введена новая форма предпланового документа – территориальные комплексные схемы охраны природы. В 1988 г. было принято новое совместное постановление ЦК КПСС и СМ СССР – «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», которое предусматривало ряд нововведений:
1) образование специального надведомственного органа в области экологического управления – Государственного комитета СССР по охране природы;
2) введение платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей природной среды;
3) введение экологической экспертизы;
4) разработку проекта закона СССР об охране природы.
Эти директивы предстояло выполнить уже в новых экономических условиях.
Третий – современный – этап в развитии экологического права характеризуется следующим. Прежде всего, происходит отмена монополии государственной собственности на природные объекты. Земля и другие объекты природы включаются в имущественный оборот. Переход к рыночным отношениям в экономике затрагивает и природоресурсную сферу:
· распределительную систему заменяет лицензионно-договорной порядок предоставления в пользование природных ресурсов;
· устанавливается принцип платности природопользования;
· происходит разделение функции управления в области природопользования и охраны природной среды и функции использования природных ресурсов.
Все эти изменения получают свое закрепление в новых природоресурсных законах:
· законе РФ «О недрах» (1992 г.);
· ФЗ «О животном мире» (1995 г.);
· Водном кодексе РФ (1995 г.);
· Лесном кодексе РФ (1997 г.);
· ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.).
Активно развивается законодательство комплексного характера. В 1991 г. принимается закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», который закрепляет основные принципы охраны окружающей природной среды, экологические права и обязанности граждан и общественных объединений, наряду с мерами и инструментами административно-правового характера устанавливает экономические меры охраны окружающей природной среды, определяет меры юридической ответственности за совершение экологических правонарушений. В развитие этого базового закона принимается ряд иных федеральных законов:
· «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.);
· «Об экологической экспертизе» (1995 г.);
· «Об использовании атомной энергии» (1995 г.);
· «Об отходах производства и потребления» (1998 г.) и другие.
В 2002 году принимается закон РФ «Об охране окружающей среды», в котором расширяется понятие «среда», среда разбивается на природную, техногенную и социальную.