1.6.     регион как субъект межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться могут на основе разных принципов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова фиск – казна) – это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом. Основная задача бюджетного федерализма в конкретных экономических и политических условиях заключается в выборе наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам.

Эффективность системы межбюджетных отношений определяется не только степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов (расходов) федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации.

Россия относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург – всего 89 субъектов. Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Однако принцип равенства прав не исключает различий в степени их соответствия реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов РФ. Согласно Конституции РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и ее субъектов, в том числе в области бюджета. Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимостью, то это является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а следовательно, и для сохранения единства федеративного государства.

Экономический федерализм, или экономические федеративные отношения, складываются в области бюджета, инвестиций, промышленности и т.д. Для определения го

сударственно-правовой стратегии эффективного решения всеми уровнями публичной власти современных задач экономического развития в условиях федерализации России экспертами проекта ТАСИС «Поддержка экономического федерализма и государственно-правового регулирования экономики» разработан проект Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в России. Данный проект составлен на основе, прежде всего, Конституции РФ, законодательства и судебной практики России, а также опыта зарубежных стран в построении федеративной модели государства.

Кодекс определяет следующие принципы федеративных экономических отношений в России:

· единство экономического пространства России;

· конституционное разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сферах экономического регулирования;

· разграничение компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектами;

· согласованное формирование и осуществление единой экономической политики РФ и ее субъектами;

· субсидиарность (децентрализация управления экономическими отношениями адекватно региональным и местным потребностям и ресурсам, соответственно территориальным условиям развития);

· равные условия экономического развития территорий;

· федеративная лояльность (приверженность федеративной идее или лояльности Федерации);

· кооперация деятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономической сфере;

· свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств и рабочей силы в стране;

· равноправие хозяйствующих субъектов и др.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с большой долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:

· распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

· разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

· равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

· выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

· равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между РФ и субъектом РФ, которые содержат нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные Бюджетным кодексом РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.

Перечень инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов.

Одним из направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой.


Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Передача отдельных государственных полномочий на нижестоящий уровень должна сопровождаться соответствующей компенсацией, передаваемой бюджету.

В части разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации был четко обозначен перечень налогов и определены права различных органов власти по их введению. Предполагалось, что распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации будет производиться по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на 3 года, и такой же порядок устанавливался для местных бюджетов.

Методика формирования Фонда федеральной поддержки регионов (ФФПР) совершенствовалась на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов Российской Федерации, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом «построения федерализма». В 2001 г. одновременно с завершением реализации Концепции был начат новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств.

В настоящее время система межбюджетных отношений в РФ находится в развитии. Этот процесс сопровождается обоснованием оптимальной модели бюджетного федерализма; изучается и анализируется опыт организации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании.

Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом государстве, зависит от выбора оптимального сочетания различных методов и форм бюджетного регулирования. Такое регулирование осуществляется с помощью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. В процессе вертикального бюджетного выравнивания устраняются несоответствия между расходными функциями бюджетов всех уровней и их доходными возможностями, т.е. достигается сбалансированность всех звеньев бюджетной системы по вертикали. Распределению доходных источников предшествует четкое разграничение расходных полномочий между органами власти всех уровней.

К собственным налоговым источникам центрального бюджета, как правило, относят те виды, которые соответствуют функциям центра, связанным с перераспределением и использованием ресурсов и макроэкономическим регулированием (подоходные личные и корпоративные налоги, НДС, ряд акцизов и таможенные пошлины). Собственными налоговыми источникам региональных бюджетов, прежде всего, являются налоги на потребление, в том числе акцизы, а местными – налоги на собственность. Эти

формы обложения в меньшей степени, чем подоходные налоги, подвержены циклическим колебаниям, что особенно важно для региональных и местных бюджетов, несущих основную нагрузку финансирования социальных расходов.

Вследствие горизонтального выравнивания происходит территориальное перераспределение бюджетных средств от «богатых» регионов к «бедным», которое, как правило, осуществляется через финансовую помощь. Сочетание вертикального бюджетного выравнивания с горизонтальной сбалансированностью позволяет обеспечивать примерно равный (нормативный) уровень потребления предоставляемых бюджетных услуг на всей территории страны.

В Бюджетном кодексе РФ установлено, что оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть осуществлено в результате предоставления:

· дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

· субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

· бюджетных кредитов;

· бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Следовательно, термин «финансовая помощь» означает не только безвозмездные и безвозвратные перечисления, но также кредиты и ссуды, как возвратные, а в отдельных случаях возмездные (платные) виды финансовой помощи. Определение ее форм приводится в Бюджетном кодексе РФ:

· дотация – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;

· субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Следует обратить внимание, что эти формы финансовой помощи могут применяться не только в межбюджетных отношениях, но и выступать в общем виде как формы расходов бюджетов.

Финансовая помощь основывается на следующих принципах:

· социальной справедливости – выравнивания доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

· политической консолидации – достижения общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней нало­гово-бюджетных полномочий, создания условий для эффективного вы­полнения органами власти субъектов РФ и местного самоуправления своих функций, содействия развитию гражданского общества;

· территориальной интеграции – обеспечения единства налогово-бюджетной системы, предотвращения появления и смягчения диспропорций регионального развития, упрочения территориальной целостности страны.

Для соблюдения этих принципов необходимо, прежде всего, обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов РФ и местного самоуправления принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, фор­мированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномо­чий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятель­ность субъектов РФ и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.