Выборы осуществляются на самых различных уровнях общества: в общественных организациях избирается их руководство, в акционерных обществах – совет директоров или иной орган, в кооперативах – правления и т.д. Многие государственные органы также избираются в центре (парламенты или, по крайней мере, их нижние палаты, президенты), на местах избираются органы местного самоуправления – советы, мэры и т.д. Большинство органов, избираемых гражданами, называются обобщенно представительными. В редчайших случаях избирается непосредственно гражданами премьер-министр: в 1996 г. такие выборы впервые состоялись в Израиле.
Выборы – это важнейший инструмент легитимности государственной власти, они обеспечивают отбор политической элиты, являются одной из определяющих характеристик государственной жизни, государственного режима. Выборы государственных органов и должностных лиц государства бывают:
· всеобщими (на всей территории государства) и региональными;
· прямыми (граждане голосуют непосредственно за кандидатов), косвенными и многостепенными;
· полными и частичными (дополнительными);
· очередными (в установленный срок) и внеочередными, повторными (если выборы признаны несостоявшимися) и т.д.
Порядок выборов регулируется многочисленными нормами, в совокупности составляющими институт выборов – систему норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные государственные должности. Эти нормы устанавливают:
· основные принципы избирательного права;
· требования, относящиеся к избирателям и кандидатам;
· порядок организации и деятельности органов, осуществляющих проведение выборов;
· создание территориальных и иных избирательных единиц, от которых избираются кандидаты;
· статус избирателей, избирательных объединений и избирательных коллегий;
· процедуры предвыборной агитации и голосования;
· порядок определения результатов выборов;
· способы обжалования и опротестования результата выборов.
Ключевой категорией для выборов, а также для институтов отзыва, референдума, народной законодательной инициативы является понятие избирательного права. Термин «избирательное право» употребляется в двух значениях: объективном и субъективном. Объективно избирательное право – это раздел конституционного права (отдельные нормы, регулирующие избирательное право, относятся также к уголовному праву – наказания за преступления, связанные с выборами, и к административному праву – некоторые вопросы материального и технического обеспечения избирательных комиссий, административные наказания за проступки, связанные с выборами, и т.д.). Нормы, регулирующие избирательное право, содержатся в конституциях (обычно это лишь принципы избирательного права), в законах о выборах (иногда эти законы весьма
пространные и потому их называют избирательными кодексами), причем в субъектах федерации, в политической автономии могут действовать свои законы о выборах органов и должностных лиц этих государственных образований. Такие нормы могут содержаться в декретах президента, в постановлениях правительства, в решениях конституционных судов, касающихся тех или иных вопросов избирательного права, в инструкциях центральных избирательных комиссий и других органов, возглавляющих проведение выборов (например, в актах верховных избирательных трибуналов в ряде стран Латинской Америки).
В субъективном смысле избирательное право – это право конкретного лица участвовать в выборах. Обычно для этого необходимо иметь гражданство данного государства (иностранцы в стране проживания, как правило, не голосуют), определенный возраст (обычно 18 лет), быть вменяемым (душевное здоровье). Но бывают и другие условия, о которых будет сказано далее. Существует также формальное требование: необходимо быть включенным в список избирателей, ибо даже если избиратель придет с удостоверением на право голосования в другой избирательный участок, он должен будет быть внесен в дополнительный список избирателей.
Различают активное и пассивное избирательное право. Активное – это право избирать, голосовать за какую-либо кандидатуру или против всех предложенных кандидатов. Пассивное избирательное право – это право быть избранным, например в парламент, на должность президента, в орган местного самоуправления (совет графства в Великобритании, генеральный совет департамента во Франции и т.д.). Лицо может иметь активное избирательное право, но не обладать пассивным. Так, гражданин США, достигший 18 лет, вправе участвовать в выборах президента США, но быть избранным не может: для этого нужно достичь 35-летнего возраста. Обратное соотношение активного и пассивного избирательного права не встречается: если гражданин обладает пассивным избирательным правом, то он имеет и активное.
Сущность выборов – это определение партий и должностных лиц, которые в течение определенного срока будут управлять государством, государственным образованием или административно-территориальной единицей. В подавляющем большинстве стран свободные, «честные» (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваются как один из важнейших признаков демократии. Во многих странах выборы положили конец военным и авторитарным режимам (в Бразилии, Аргентине и др.). Но нередко выборы проходят и в условиях авторитарных режимов. Даже тоталитарные режимы иногда практикуют регулярные выборы, обставленные так, что противникам тоталитаризма одержать победу на выборах невозможно.
С точки зрения классического мусульманского права, фундаментализма, выборы как институт не заслуживают высокой оценки, хотя и используются в большинстве мусульманских стран. Ревностные сторонники классического ислама, стремящиеся во всем следовать средневековому халифату времен пророка Мухаммеда, заявляют, что использование этого института не может гарантировать избрание самых достойных, Поэтому они предпочитают представительным учреждениям институт аш-шура – совещание особо авторитетных лиц при правительстве государства. Эти лица не избираются, они «естественно» выделяются среди населения, становятся заметными благодаря их уму, военному опыту, другим качествам и приглашаются правителем в свой совет. Единогласное мнение совета – иджма имеет особую силу, оно становится важнейшим источником права.
В условиях военных режимов принцип выборности не отвергается, военный, революционный совет, его лидер обещают провести выборы, как только они наведут порядок в стране. Намеченные сроки выборов обычно неоднократно отодвигаются, и выборы не проводятся в течение 10 и более лет (в прошлом в Алжире, Нигерии, Эфиопии), а то и два десятилетия (в Бразилии). Правда, иногда военные проводят местные выборы (в Алжире, Нигерии), но выборы президента или парламента связываются с п
ереходом к гражданскому правлению (обычно первым гражданским президентом бывает прежний лидер военного режима).
В странах тоталитарного социализма выборы проводятся регулярно. Однако при однопартийной системе или при руководящей роли одной партии (другие партии, если они есть, выступают в качестве ее союзных партий), при единственном кандидате на одно место или при 2 – 3 кандидата на место, но от одной-единственной партии выборов, по существу, не было. В некоторых африканских странах (в Заире) выборы иногда проходили таким образом, что список кандидатов в парламент зачитывался на собраниях граждан крупных городов их мэрами и восклицания одобрения считались избранием.
Обычно в зарубежных конституциях названы лишь принципы избирательного права, а детальное регулирование отнесено к принятию специального, обыкновенного или органического закона. В большинстве случаев упоминаются четыре принципа избирательного права. Выборы должны быть:
· всеобщие;
· равные;
· прямые;
· при тайном голосовании.
Иногда добавляется принцип свободных выборов, т.е. исключения незаконного давления на волю избирателей. Там, где выборы непрямые (например, в Китае), принцип прямых выборов не осуществляется или реализуется лишь частично, в низовом звене. Кроме того, в тех странах, где президенты избираются парламентом (например, в Турции) или специальной избирательной коллегией (в Германии), принцип прямых выборов к этим должностным лицам не относится. Конституции не упоминают принцип равного избирательного права, если определенные социальные группы имеют преимущества на выборах (например, в Китае один депутат в парламент избирается от меньшего количества городского населения, чем от сельского). Нет принципа всеобщности там, где имеются «лишенцы» – лица, лишенные избирательных прав по социальному или политическому признаку, как это было в свое время в Анголе, Вьетнаме, Монголии, Румынии и теперь еще сохраняется в отношении так называемых контрреволюционеров в Китае. Совокупность лиц, имеющих избирательные права, называется избирательным корпусом.
Всеобщее избирательное право не означает, что все жители страны могут участвовать в выборах. Избирательных прав обычно не имеют иностранцы и лица без гражданства, проживающие в стране, где проводятся выборы. Лица этих категорий иногда могут участвовать в выборах органов местного самоуправления, если они живут в данной стране в течение определенного времени (обычно много месяцев, а то и годы) и уплачивают налоги (в Венгрии, Испании, Финляндии). В Великобритании в выборах могут участвовать граждане государств – членов британского Содружества. В ряде стран Латинской Америки, в Новой Зеландии в выборах могут участвовать иностранцы, но по международным соглашениям и на основе взаимности (в Латинской Америке – только граждане других латиноамериканских государств).
Избирательные права имеют не все граждане данной страны. Не участвуют в выборах граждане-дети (не достигшие избирательного возраста), душевнобольные (это должно быть признано решением суда). Во многих странах временно не осуществляют свои избирательные права лица, находящиеся под стражей по приговору суда. В отдельных странах не голосуют не все лица, содержащиеся под стражей, а только приговоренные судом к тюремному заключению на срок более года. Подследственные и обвиняемые в большинстве стран вправе голосовать. Не голосуют пэры в Великобритании (они имеют свою палату), в ряде стран – солдаты (офицеры имеют это право), в некоторых странах – племенные вожди (там, где при парламентах есть совещательные палаты вождей). Лишение избирательных прав может быть осуществлено судом, в том числе за злостное банкротство, мошенничество на выборах,
за систематические уклонения от участия в выборах в тех странах, где закон предусматривает обязательное голосование.
В большинстве стран для участия в голосовании (для активного избирательного права) установлен возраст: не менее 18 лет ко дню выборов.
Иногда существует пониженный возраст (в Бразилии, Иране, на Кубе, в Никарагуа – 16 лет, но в некоторых из них – факультативно), иногда он более высокий (20 лет в Марокко, 21 год в Латвии). Для пассивного избирательного права, как правило, требуется повышенный возраст, что связано с необходимостью иметь жизненный опыт для участия в решении государственных дел (например, возраст для депутата нижней палаты парламента Франции – 23 года, верхней палаты парламента Италии – 40 лет, для президента США, избираемого косвенными выборами, – 35 лет). Иногда активное избирательное право при выборах сенаторов (членов верхней палаты парламента) предполагает повышенный возраст: в Италии в выборах в нижнюю палату участвуют избиратели, достигшие 18 лет, а в верхнюю – 25 лет). Иностранцы, если они постоянно проживают в стране, могут обладать активным и пассивным избирательным правом в Дании, Нидерландах, Швеции на муниципальных выборах. Об избирательных правах граждан Европейского союза говорилось ранее.
Для обладания пассивным избирательным правом могут быть установлены и другие условия. Так, для кандидата на должность президента в ряде стран требуется, чтобы он определенный срок постоянно проживал в данной стране (в США – 14 лет), был урожденным, а не натурализованным гражданином, не был лицом преклонного возраста (например, не более 65 лет в Намибии).
В некоторых африканских странах для обладания пассивным избирательным правом необходимо уметь читать и писать на государственном языке (в Руанде – по-французски, в Малави – по-английски и т.п.); владеть государственным языком (по крайней мере, для выборов в парламент или на пост президента в Молдавии, Казахстане, Узбекистане, на Украине). Аналогичная ситуация существует и в отдельных странах Прибалтики – бывших союзных республиках СССР. В этих странах не могут быть избраны бывшие работники МВД, службы безопасности. В Литве требуется три года постоянно жить в стране. В Турции кандидат на должность президента должен иметь высшее образование, кандидат в парламент – пройти военную службу; в Болгарии не могут выставлять свои кандидатуры солдаты и т.д. В некоторых странах нельзя избирать граждан, имеющих также гражданство другого государства, но, например, в Польше такие граждане могут избираться даже на пост президента.
В связи с имеющимися ограничениями в пассивном избирательном праве существуют понятия неизбираемости и несовместимости. Неизбираемость означает, что определенные должностные лица не могут выдвигать свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку с занимаемого поста (государственные служащие определенных рангов, губернаторы, судьи, прокуроры, офицеры и генералы и др.). Во многих странах требуется, чтобы такие лица ушли в отставку заблаговременно – за 6 месяцев до выборов, а то и за год, что должно исключить использование их служебного положения и влияния на выборах. Неизбираемость бывает абсолютная (например, члены королевской семьи в Испании не могут баллотироваться в парламент) и относительная (в Мексике губернаторы не могут баллотироваться в определенных избирательных округах).
Несовместимость означает запрет одновременно занимать выборную и иную государственную должность. Она не исключает возможности избрания лица, занимающего государственную должность, в представительное учреждение, но в случае избрания это лицо должно решить, сохраняет ли оно за собой государственную должность или отказывается от депутатства (например, министры во Франции, избранные в парламент, должны решить для
себя этот вопрос в течение 15 дней). Несовместимость означает также запрещение занимать какую-либо государственную должность в системе исполнительной или судебной власти.
Во многих странах пассивное избирательное право предоставляется в полном объеме лишь после внесения кандидатом избирательного залога (обычно требуется, чтобы такой залог был внесен кандидатом из собственных средств). Например, 1000 франков вносит каждый кандидат в депутаты нижней палаты во Франции, 200 канадских долларов – в Канаде, 500 фунтов стерлингов в Великобритании. Только после этого он регистрируется в качестве кандидата и его имя может быть включено в избирательный бюллетень. Залог не возвращается и идет в доход государства, если кандидат не соберет установленного законом процента голосов (в Великобритании и Франции – 5 %, в Канаде – 15 %, в Индии – 1/8 часть поданных голосов).
Большинство названных цензов и ограничений, избирательных квалификаций имеют естественный характер и не являются дискриминацией. Так, лишение избирательных прав пэров в Великобритании обусловлено тем, что они занимают места по наследству в верхней палате, племенные вожди не избирают в парламент в тех странах Африки, где есть особые палаты вождей, лишение избирательных прав злостных банкротов в Италии осуществляется только судом и т.д. Однако некоторые ограничения могут использоваться в дискриминационных целях (знание государственного языка, требование законодательства Кении, чтобы кандидат обладал хорошими моральными качествами и хорошим характером, и т.д.). Избирательный залог, с одной стороны, ограничивает возможности неимущих кандидатов, но, с другой стороны, он призван отсечь тех кандидатов, которые заведомо не имеют шансов быть избранными и используют избирательную кампанию, а также средства, выделяемые государством, в целях своей популяризации.
Открыто дискриминационной мерой был ныне не существующий имущественный ценз (обладание имуществом определенной стоимости, жильем, квартирой). В 1990-х годах ликвидирован апартеид в ЮАР – ранее африканцы не имели избирательных прав. Дискриминационный характер носит ценз пола, направленный против половины, а чаще и более половины граждан страны – женщин. Они лишены избирательных прав в некоторых мусульманских государствах (например, в Кувейте). Для дискриминации может быть использован ценз оседлости, когда для включения в избирательные списки требуется проживать несколько месяцев в общине – низовой административно-территориальной единице (в Японии и Германии – 3 месяца, во Франции – 6, в Великобритании – 12 и т.д.), платить местные налоги (например, во Франции – не менее пяти раз).
Равное избирательное право – это установленные законом равные возможности для избирателя влиять на результаты выборов и одинаковые возможности быть избранным в соответствии с условиями закона.
Избирательное право является равным, если:
1) каждый избиратель имеет равное число голосов: обычно это один голос, но может быть два (например, на выборах в нижнюю палату парламента Германии один голос отдают за партийный список, а второй – за конкретного кандидата по избирательному округу) и больше;
2) в стране существует единый избирательный корпус, т.е. все избиратели не разделены на социальные или иные группы с неодинаковым (обычно заранее фиксированным) представительством, как, например, в Китае, когда городское и сельское население представлено в парламенте неодинаково;
депутат избирается от равного числа жителей или избирателей (в разных странах подсчет численности населения избирательного округа ведется в зависимости либо от числа жителей, либо от числа избирателей), в многомандатных округах должна соблюдаться пропорция мандатов и избирателей, в едином общегосударственном (национальном) округе должна действовать одна и та же квота (избирательный метр);
1)
2) закон предъявляет одинаковые требования к порядку выдвижения кандидатов, ведения ими предвыборной агитации и определения результатов выборов.
Нарушением принципа равных возможностей может стать так называемый плюральный вотум, когда большинство избирателей имеют один голос, а некоторые – несколько голосов (обычно два), как это было в Великобритании до конца 1940-х голов в отношении лиц, имевших университетское образование: они дополнительно голосовали в том округе, где ранее учились. Равенство нарушается вследствие так называемых куриальных выборов, когда население делится на группы с неравным представительством.
Наиболее дробным число таких групп было до 1990-х годов в африканском Бенине, где рабочие, крестьяне, местные предприниматели, духовенство, работники единственной партии, государственные служащие и некоторые другие категории имели фиксированную норму представительства на выборах в парламент. Эта норма совершенно не соответствовала численности групп, следовательно, весомость голосов избирателей была неодинаковой. Уже упоминалось о практике Китая, где один депутат во Всекитайское собрание народных представителей избирается от городского населения в восемь раз меньшей численности, чем от сельского населения. Это неравенство в Китае объясняют необходимостью укрепить руководящую роль рабочего класса в крестьянской стране.
Равенство избирательного права предполагает создание равных по численности населения (или равных в пропорции числа мандатов и населения) избирательных округов. Конечно, обеспечить равенство с точностью до одного человека невозможно, тем более что по избирательным законам обычно при нарезке округов не разрешается нарушать границы единиц административно-территориального деления (в противном случае при отсутствии территориальных избирательных комиссий крайне затрудняется организация выборов и определение их результатов). Поэтому избирательные законы допускают определенное неравенство в численности населения избирательных округов, обычно на 25 – 30 % в ту или иную сторону (например, в Германии, Литве – на 25 %). Через определенный, иногда фиксируемый в законе промежуток времени границы избирательных округов пересматриваются (например, в Великобритании-через 15 лет).
Нарушением принципа равенства в связи с нарезкой избирательных округов является так называемая избирательная география (геометрия), иногда обозначаемая американским термином «джерримендеринг» (от собственного имени одного американского губернатора, который использовал нарезку округов в интересах своей партии, и английского слова, переводимого, в частности, как «мастерить»). Используя этот прием, администрация, стоящая у власти, нарезает избирательные округа таким образом, чтобы победить хотя бы с минимальным перевесом в большинстве округов, а электорат (сторонников) другой или других партий сосредоточить с самым крупным перевесом в меньшинстве округов. С этой целью предварительно проводятся конкретно-социологические исследования, выясняются симпатии избирателей различных населенных пунктов. Поэтому создаваемые округа иногда принимают причудливые формы серпа, коромысла и т.д., так как их кроят по-разному. Правда, в последние десятилетия предприняты некоторые меры против такого приема. Мы уже упоминали об установлении сроков обязательного пересмотра границ округов независимо от того, какая партия будет у власти в этот период. Кроме того, запрещается разрывать избирательные округа: они должны быть слитными, и т.д.
Прямые выборы – это непосредственное избрание гражданами своих представителей в органы государства, отдельных должностных лиц (например, президента). Почти всегда (исключение составляет, например, королевство Бутан) прямыми выборами избираются депутаты нижней палаты парламента, однопалатного парламента, низовые органы местного самоуправления (общинные советы), другие органы местного самоуправления. Однако и в данном случае есть исключения. В некоторых мусульманских странах (в Бангладеш, Пакистане) определенное число женщин-депутатов в нижнюю
палату избирается самим парламентом, а в однопалатном парламенте может быть небольшое число депутатов, назначенных президентом из среды выдающихся граждан страны (например, до 10 человек в Египте).
Во многих странах прямыми выборами избираются верхние палаты парламентов (в Бразилии, США и др.), президенты (в Мексике, во Франции и др.), нижние палаты законодательных собраний или однопалатные собрания в субъектах федерации, в автономных образованиях. В единственной стране – Израиле с 1996 г. прямыми выборами избирается премьер-министр.
Вместе с тем многие высшие органы государства и должностные лица, в том числе в демократических странах, избираются непрямыми выборами. Теоретически прямые выборы демократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если они обеспечивают более профессиональный, взвешенный подход к замещению столь высоких постов и должностных лиц, влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос о применении той или иной системы выборов – это вопрос целесообразности, связанный с конкретными условиями страны, с ее историей, национальной спецификой.
Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (их называют иногда многоступенчатыми).
Косвенные выборы имеют два варианта. При первом варианте выборы проводятся специально создаваемой для этого избирательной коллегией. Примером этого является избрание президента США, когда избиратели голосуют за выборщиков от той или иной партии, а затем уже выборщики, собравшись в столицах своих штатов, голосуют за объявленного заранее кандидата в президенты от той или иной партии. Голоса выборщиков штатов суммируются в Вашингтоне – столице США. Подобный порядок существует в Аргентине, до 1990-х годов он применялся с определенными поправками в унитарной Финляндии.
Косвенными выборами избирается сенат во Франции, где голосуют за кандидатов:
· члены нижней палаты парламента, избранные от данного департамента – административно-территориальной единицы;
· члены советов – органов местного самоуправления региона – наиболее крупной административно-территориальной единицы;
· члены генеральных советов департаментов:
· специально избранные для такого голосования муниципальными советами их члены.
Косвенными выборами избирается также верхняя палата парламента в Индии, президент в Германии и т.д. При втором варианте выборы проводятся не специально создаваемой избирательной коллегией, а постоянно действующим органом. Наиболее отчетливый пример этого – избрание президентов парламентами в Греции, Турции и других странах.
Многостепенные выборы организуются иначе. Низовые представительные органы избираются непосредственно гражданами, а затем уже эти органы избирают депутатов в вышестоящие представительные органы, последние же избирают высшее звено, и так вплоть до парламента. В прошлом такая система использовалась в СССР, на Кубе. в Анголе, Мозамбике. В настоящее время она существует в Китае.
При тайном голосовании избиратель подает свой голос без ведома других лиц путем заполнения избирательного бюллетеня, использования избирательной машины (в США, Индии и др.), с помощью электронной карточки избирателя (в Бразилии предполагается ввести такую систему в 1998 г.). Нарушение тайны голосования карается законом. Никто не имеет права требовать информацию о том, как голосует тот или иной избиратель, если только сам избиратель не пожелает сообщить об этом. Открытые выборы осуществляются очень редко, обычно в низовом звене представительных органов путем поднятия руки. Они использовались до 1990-х годов в некоторых африканских странах на выборах органов местного самоуправления, а в настоящее время применяются при выборах низового звена собраний народных представителей в Китае.