В первые годы российских реформ разработка проектов региональных программ значительно опережала их утверждение и вступление в стадию реализации. До декабря 1995 г. были утверждены только две комплексные региональные программы: по Курильским островам и Республике Саха (Якутия). Наряду с ними были приняты региональные программы узкой направленности, затрагивающие аспекты регионального развития (например, «Дети Севера», программа экологического оздоровления территорий). Далее число принимаемых региональных программ стало быстро возрастать.

Активность в использовании именно этого средства региональной политики во многом объясняется сокращением индивидуальных льгот и преференций, установлением более жесткого порядка предоставления реги­онам трансфертов из федерального бюджета. Поэтому программы стали для регионов главной надеждой на получение федеральных инвестиций, а для федерального центра – главным направлением селективной поддержки регионов, относящихся к различным типам проблемных территорий. Разработка и утверждение региональных программ приобрели также определенное политическое значение как свидетельство конструктивного сотрудничества федеральной и региональной ветвей власти. Не случайно решения о разработке программ (указы Президента, постановления Правительства РФ) особенно часто принимаются во время федеральных и региональных выборных кампаний. На начало 2000 г. утвержденные и реализуемые федеральные программы регионального развития охватили более 3/4 территории России и условно делятся на четыре группы.

1. Программы, охватывающие территории макрозон и экономических районов. К ним относятся президентская программа развития Дальнего Востока и Забайкалья, программа «Сибирь», программа развития Северного Кавказа.

2. Программы экономического и социального развития субъектов федерации. Таких действующих программ более 40, они охватывают большинство республик, многие депрессивные, слаборазвитые, а также приграничные края, области, автономные округа.

3. Программы развития проблемных территорий, захватывающих частично несколько субъектов федерации. Характерным примером является программа по преодолению последствий подъема уровня Каспийского моря. Ареал данной программы – 15 административных районов Дагестана, Калмыкии, Астраханской области, непосредственно примыкающих к Каспийскому морю.

4. Программы развития проблемных территорий, являющихся частью одного субъекта федерации, но имеющих большое значение для всей нацио­нальной экономики. Примерами являются федеральная программа освоения природных ресурсов Нижнего Приангарья (в Красноярском крае), федераль­ная программа развития техноэкополиса Комсомольск – Амурск – Солнеч­ный (в Хабаровском крае), программа развития города-курорта Сочи.

На территории Сибири, Дальнего Востока и Северного Кавказа наряду с суперпрограммами первого типа реализуется не менее 200 федеральных отраслевых, функциональных, проблемно ориентированных программ и программ по отдельным субъектам федерации. Например, на Дальнем Востоке и в Забайкалье из 13 входящих в эту зону субъектов федерации четыре имеют собственные программы (Саха, Бурятия, Читинская область, Агинский Бурятский автоном­ный округ). В ареал суперпрограммы «Сибирь» входят имеющие свои региональ­ные программы Хакасия, Тыва, Алтайский край, Тюменская область, Таймырский автономный округ, а также Бурятия, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, входящие одновременно и в супер­программу «Дальний Восток и Забайкалье». Одной из важнейших задач региональных суперпрограмм является координация и интеграция программ меньшего масштаба.

Различные программы имеют свои органы управления. Так, для реализации президентской программы по Дальнему Востоку и Забайкалью создана Комиссия Правительства РФ. Реализацией программ по Мордовии, Нижнему Приангарью, Курильским островам руководят специально созданные межведомственные комиссии и дирекции. Управление программой по Республике Саха (Якутия) осуществляют Коллегия, Дирекция и Фонд Программы. Все реализуемые программы имеют сроки окончания 2000 – 2005 гг., поэтому в ближайшее время должны быть приняты решения либо об их завершении, либо о продолжении.

Принципы разработки и реализации региональных программ на практике осуществляются с большими трудностями. Главная из них – хронически недостаточное финансирование. Каждая программа принимается вместе с расчетами потребностей в финансовых ресурсах на отдельные мероприятия и в целом, распределенными по годам. Государственные заказчики программ ежегодно представляют бюджетные заявки на финансирование части расходов из федерального бюджета. Наиболее масштабной по расчетной стоимости является программа «Сибирь», с затратами на период до 2005 г. – около 2 трлн. руб. в ценах 1998 г. Доля федерального бюджета в общей финансовой потребности в ранних программах доходила до 50 – 80 %, затем снизилась до 20 – 25 %, а в новых программах не превышает 8 – 10 %.

Фактически ни одна из принятых программ не финансировалась в полном объеме, в том числе и часть, закрепленная за федеральным бюджетом. По многим программам финанси­рование открывалось с большим опозданием, прерывалось, или же степень выполнения запланированных объемов финансирования не превышала 10 – 20 %. В федеральном бюджете на 2000 г. ассигнования выделены более чем 40 федеральным программам социально-экономического развития регионов.

К числу основных недостатков практики разработки и реализации региональных программ следует отнести:

· выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее их первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

· отставание в создании механизмов реализации, особенно финансовых (гарантийно-залоговых фондов, «наполнения» иностранных кредитных ли­ний и т. д.);

· слабая координация между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

· отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между отдельными программами;

· недостаточный контроль использования бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ.

Реализация региональных программ не опирается на специальные законы и деятельность специализированных государственных корпораций. Кроме того, организация и механизмы реализации региональных программ требуют значительного усовершенствования. Наряду с ослаблением и устранением отмеченных недостатков необходимы меры, которые возможно осуществить в ближайшее время:

1) значительно сократить число принимаемых феде­ральных программ регионального развития во избежание полной девальвации этого эксклюзивного по своей природе инструмента государственного регулирования. В ситуации крайней ограниченности бюджетных ресурсов должны приниматься только программы, без которых нельзя обойтись, т. е. если их непринятие будет иметь значительные негативные последствия;

2) подавляющая часть субъектов федерации может разрабатывать собственные программы без целевого привлечения средств федерального бюджета, чему должно способствовать увеличение числа субъектов федерации с достаточной бюджетной обеспеченностью. Федеральному центру целесо­образно сосредоточиться на межрегиональных программах, разрабатываемых и финансируемых совместно с ассоциациями экономического взаимодействия, а также на программах проблемных территорий, не совпадающих с границами субъектов федерации;

3) при разработке региональных программ необходимо ужесточить требования к целям, структуре, составу мероприятий, освобождаясь от излишеств и сосредотачиваясь на мероприятиях, дающих наибольшие мульти­плицирующие эффекты для экономики региона. Следует стремиться к тому, чтобы программа по мере ее развертывания переходила на режим самофинанси­рования и саморазвития, т.е. реализуемые мероприятия, имеющие быструю окупаемость затрат, должны создавать средства для последующих мероприятий программы;

4) поскольку региональная программа разрабатывается на среднесрочный или долгосрочный период, она должна корректироваться, обновляться, адаптироваться к изменяющимся целям и условиям, т.е. необходим мониторинг программ. С этим связана и необходимость создания более совершенной методики оценки эффективности и результативности основных этапов реализации программы как системы;

5) принятие закона о федеральных программах регионального развития, который непременно усилит эффективность всей деятельности по разработке и реализации этих программ.