11.1.2 структура парламента

Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент – это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве (в Германии, Франции) под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (в Египте) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

В настоящее время число палат в парламентах стран мира не превышает двух, но в конце 1980-х – начале 1990-х годов в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте Югославии в 1970-х годах было пять палат. В некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по -определенным вопросам (обычаев, культуры и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих других странах – однопалатные.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко – палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя. Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето – отказ согласиться с решением нижней палаты – может быть преодолено последней (в Великобритании, Польше и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (в Италии, США).

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства.

Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (в Италии), а то и больше (в Польше), многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании иное соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член – в палате общин. Самая большая численность однопалатного парламента в Китае: по конституции 1982 г. Всекитайское собрание народных представителей не может превышать 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. Тенденция последних десятилетий – установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великобритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание, в верхней палате обычно 100 – 300 сенаторов (часто меньше и очень редко немногим больше).

В марксистской теории двухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства) рассматривается как нежелательное явление (в Китае, на Кубе, в КНДР, Вьетнаме однопалатный парламент).

Считается, что верхняя палата более реакционна и тормозит позитивные мероприятия нижней, решения о проведении которых могут приниматься под давлением трудящихся. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномочиями. В Великобритании, например, палата лордов нередко в течение 5 – 6 лет не выдвигает никаких возражений против законопроектов, принятых палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассматривается, скорее, как орган, призванный обеспечить всестороннюю взвешенную оценку законопроекта.

Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты – сенаторами. В состав парламента иногда входят также их заместители (в Бразилии, например, на каждого сенатора приходится два заместителя), а в единичных федеративных государствах – делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных государств, не являющихся субъектами федерации (в США).

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4 – 5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (в Бутане, Свазиленде и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин – в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий – в Пакистане, для ассирийцев – в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов – рабочих и крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депутатами, от других групп населения. В однопалатном  парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае – от армии.

Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности – находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике – создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал (верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности др.

Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной единице) составляют, как уже отмечалось, члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть – представительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами – провинциальными советами.

Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором – представителем короны Великобритании). Большинство членов верхней палаты назначается в Малайзии. В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 в Италии, 12 – в Индии) могут назначаться главой государства. В Великобритании места в палате лордов занимают по наследству дворяне (пэры), имеющие титул не ниже барона (с 1963 г. – и женщины), а также лица, которым такой титул пожалован королевой по представлению кабинета министров (титул и место в палате не передается ими по наследству), епископы и архиепископы, члены, избранные шотландскими и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды. В Зимбабве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается президентом.

Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии; ее избирают из своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава).

В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии – от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии – от 1 до 34 от штата). В унитарном государстве число сенаторов также зависит нередко от численности населения региона (в Польше – от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии – обычно 1 – 7 сенаторов).

Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок, и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1/3 через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1/3 через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (в Италии, Польше и др.).