Правовую основу (систему) местного самоуправления составляют:
· общепризнанные принципы и нормы международного права;
· международные договоры Российской Федерации;
· Конституция РФ;
· федеральные конституционные законы;
· федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления;
· иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ);
· конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации;
· уставы муниципальных образований;
· решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах;
· иные муниципальные правовые акты.
Это, пожалуй, исчерпывающее перечисление правовых источников местного самоуправления содержится в ст. 4 Ффедерального закона от 6 октября 2003 г. Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления, которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем:
1) законодательной;
2) подзаконной;
3) локальной (муниципально-правовой).
Под законодательной подсистемой понимается система нормативных правовых актов, включающая:
· Конституцию РФ;
· заключаемые или принимаемые на основе Конституции РФ и в соответствии с ней международные договоры Российской Федерации;
· законы РФ о поправках к Конституции Российской Федерации;
· федеральные конституционные законы;
· федеральные законы;
· конституции (уставы) субъектов Федерации;
· решения Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем из этого определения упущены региональные законодательные акты.
Подсистема подзаконных правовых актов содержит:
· акты Президента РФ;
· постановления и распоряжения Правительства РФ;
· нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти;
· акты региональных органов государственной власти.
Локальная (муниципально-правовая) подсистема объединяет систему правовых актов, в которую включаются:
· уставы муниципальных образований;
· правовые акты, принятые на местных референдумах (сходах граждан);
· нормативные и иные акты представительных органов местного самоуправления;
· правовые акты глав муниципальных образований и руководителей местных администраций;
· правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Именно в таком виде она формулируется в ст. 43 федерального закона от 6 октября 2003 г.
Муниципальные правовые акты в соответствии с федеральным законом от 6 октября 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления представляют собой обязательные для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления. Муниципальные правовые акты устанавливают либо изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер по вопросам местного значения и в связи с выполнением отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами.
Муниципальные правовые акты образуют систему, включающую:
· устав муниципального образования;
· правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
· акты представительного органа местного самоуправления;
· акты главы муниципального образования, руководителя местной администрации;
· акты других органов и должностных лиц местного самоуправления.
Установив такую систему правовых актов, федеральный закон от 6 октября 2003г. закрепил фактически сложившуюся мозаику муниципальных источников, ее иерархию. Единственным спорным положением, по нашему мнению, является отнесение актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан) к документам высшей юридической силы наравне с уставом муниципального образования. Таким образом, законодатель исходит из равнозначности нормативных предписаний устава и решений, явившихся результатом местного референдума. Между тем большинство авторов склонны думать, что высшей силой обладают исключительно уставы муниципальных образований, поскольку они носят учредительный, всеобъемлющий характер, охватывают все грани устройства местного самоуправления. Реже, но все-таки встречается точка зрения, согласно которой решения референдума превосходят по своей юридической силе уставные нормы.
Возможность издания органами местного самоуправления правовых актов есть существеннейший признак местной публичной власти. Акты местного самоуправления обязательны для исполнения. Их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет наступление ответственности. Территорией распространения этих актов являются муниципальные образования. Они могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местной власти, их принявшими, а также судом. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. впервые установил, что акты местного самоуправления вправе отменять уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но только в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Кратко охарактеризуем систему муниципальных правовых актов.
Доминирующее положение в этой системе выполняет устав муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. определяет его как правовой акт высшей юридической силы по отношению к иным муниципальным правовым актам.
Учитывая это обстоятельство, данный закон подробно регламентирует порядок его разработки и принятия, содержание устава, способы участия граждан в его обсуждении. К новеллам отнесено то, что уставы теперь принимаются представительными органами местного самоуправления. Исключения составляют сельские поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. В таких случаях уставы принимаются на сходе граждан (п. 3 ст. 44). Определено, что уставы принимаются большинством в две трети от уставной численности депутатов представительного органа местного самоуправления. Устраняя в основном граждан из процесса принятия устава, федеральный закон от 6 октября 2003 г. одновременно усиливает участие в обсуждении проекта устава муниципального образования. Последний должен быть опубликован с одновременным обнародованием порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия населения в его обсуждении.
Сохраняются требования относительно необходимости государственной регистрации уставов и их последующего опубликования. Надо иметь в виду, что устав муниципального образования – подзаконный акт, подверженный влиянию законодательства. Внесение изменений в федеральные законы часто вызывает потребность внесения поправок в уставы муниципальных образований. И хотя подобная работа в большей мере носит технический характер, она является обязательной для муниципальных органов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ставит решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), на второе место в системе муниципальных правовых актов. Они, как и уставы муниципальных образований, наделяются высшей юридической силой, имеют прямое действие и применяются на территории муниципального образования. Иные муниципальные акты не должны противоречить решениям, принятым гражданами на местных референдумах. Такие решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на референдуме (сходе граждан) решения.
Другой особенностью федерального закона от 6 октября 2003 г. является установление наименований муниципальных актов, принимаемых органами местного самоуправления. Представительные органы муниципальных образований принимают решения как по вопросам местного значения, так и по вопросам их внутриорганизационной деятельности. Главы муниципальных образований (главы
местных администраций) по вопросам местного значения, по осуществлению отдельных государственных полномочий издают постановления, по организации работы администрации – распоряжения. Председатель представительного органа принимает постановления и распоряжения в связи с организацией деятельности этого органа. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям. Указанные муниципальные правовые акты носят как нормативный, так и индивидуальный характер.
Такая законодательная унификация наименований муниципальных актов, во-первых, отчетливо демонстрирует усиление федерального правового регулирования, во-вторых, упорядочивает муниципальную правовую систему. Между тем в новом законодательстве не нашел отражения еще один существенный вопрос. Как нам представляется, необходимо определить перечень вопросов, по которым глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, или глава местной администрации вправе принимать акты нормативного характера. Как правило, уставы муниципальных образований избегают регулирования данного вопроса, а на практике он часто возникает, более того, приобретает спорный характер.
Таким образом, средствами правового регулирования отношений местного самоуправления служат нормативные акты органов государственной власти России и ее субъектов, а также акты органов муниципальной власти. Основанием осуществления государственного регулирования является Конституция РФ, которая относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных и региональных органов. Возможность правотворчества на муниципальном уровне диктуется природой местного самоуправления, обладающего всеми признаками публичной власти.
Муниципальная правовая система очень тесно связана с правовой основой местного самоуправления, выраженной в законодательных и подзаконных актах органов государственной власти. Она целиком определяется последней, подвержена ее влиянию в самых различных проявлениях. В основном муниципальная правовая система практически лишена самостоятельности, поскольку вплетена в ткань общей правовой системы местного самоуправления, которая и задает ее параметры.
Опираясь на указанные свойства местного самоуправления, в своей совокупности достаточно полно выражающие конституционную природу данного института народовластия, его можно определить как свободно реализуемое и гарантированное государством право граждан, образующих местное сообщество (население),
непосредственно или через своих представителей, самостоятельно, без необоснованного вмешательства каких-либо государственных и иных властных структур, определять круг вопросов местного значения и решать их, действуя в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Таким образом, муниципальная правовая система очень тесно связана с правовой основой местного самоуправления, выраженной в законодательных и подзаконных актах органов государственной власти. Она целиком определяется последней, подвержена ее влиянию в самых различных проявлениях. В основном муниципальная правовая система практически лишена самостоятельности, поскольку вплетена в ткань общей правовой системы местного самоуправления, которая и задает ее параметры.