Конституционно-правовой основой референдума как института непосредственной демократии являются:

· ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, закрепляющая высшим непосредственным выражением власти народа референдум, разновидностью которого является местный референдум;

· ст. 32 Конституции РФ, предоставляющая право гражданам России участвовать в референдуме.

· ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, в которой прямо закрепляется, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Детально порядок организации и проведения местных референдумов определяют федеральные законы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований. В качестве важного федерального закона в этой области следует назвать федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июля 2002 года, однако ведущее место среди федеральных законов, регламентирующих институт местного референдума, занимает федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, который, в частности, определяет, что гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, а порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ (п. 10. ст. 23).

Законодательство субъектов РФ регулирует местные референдумы или в отдельных законах, или в законах, нацеленных на регулирование всех видов референдумов в субъекте РФ. Кроме того, отдельные вопросы проведения местных референдумов регулируются актами муниципальных образований: уставами, положениями о местных референдумах.

Анализ законодательных актов субъектов РФ о местном референдуме и уставов муниципальных образований, принятых в соответствии с федеральным законом от 6 октября 2003 года, позволяет выделить общие положения, характерные для решений местного референдума как института непосредственной демократии.

На местном референдуме могут приниматься решения только нормативного

характера, так как решениям индивидуального характера не может быть придана высшая юридическая сила, установленная федеральным законом от 6 октября 2003 года. Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, вступают в силу на следующий день после его официального опубликования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме.

Решения местного референдума имеют обязательный характер на территории соответствующего муниципального образования. Эти решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, их должностными лицами, органами местного самоуправления. Принятые на референдумах решения в некоторых случаях подлежат государственной регистрации (например, уставы муниципальных образований, которые во многих муниципальных образованиях принимались на референдуме). Однако регистрация – это не утверждение акта, а форма проверки его законности.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решений референдумов в пределах своей компетенции. Если для реализации решения референдума требуется издание иного нормативного акта, орган местного самоуправления обязан издать такой акт. Причем названный орган обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки такого акта. Срок подготовки данного акта не может превышать один год.

Нормативные акты, принятые на местном референдуме, могут быть изменены не ранее чем через пять лет со дня их принятия. Однако в них самих может быть установлен иной порядок их изменения. Решение местного референдума может быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке по мотивам законности. От признания недействительным принятого на референдуме акта следует отличать признание комиссией референдума недействительным результата референдума. Во втором случае комиссия назначает повторное голосование.

С учетом сказанного представляется наиболее удачным следующее определение местного референдума. Местный референдум – институт непосредственной демократии, предполагающий принятие решения императивного характера по вопросам местного значения путем голосования установленного законом числа жителей, обладающих активным избирательным правом, постоянно или преимущественно проживающих в границах территории муниципального образования.

Процесс принятия решений на местном референдуме, на наш взгляд, совмещает в себе принципы избирательного и нормотворческого процессов, поэтому его целесообразно подразделять на стадии. В юридической литературе нет единства мнений по вопросу о стадиях референдума. Например, Ю.А. Дмитриев и В.В. Комарова называют три стадии референдума:

· первая стадия – подготовка референдума, включающая инициативу о его проведении, информирование граждан, агитацию, обсуждение;

· вторая стадия – проведение референдума, включающая его назначение, организацию, голосование и подведение итогов;

· третья стадия – реализация решений референдума, включающая исполнение его решений, ответственность за неисполнение решений референдума.

Другие ученые выделяют четыре других стадии:

· инициативы проведения референдума;

· принятие решения о проведении референдума;

· проведение голосования;

· результаты референдума.

Вторая структура процесса референдума более соответствует действующему законодательству, чем указанная ранее, поскольку в законодательстве о референдумах нет норм, регламентирующих вопросы исполнения решений референдумов. Поэтому выделение стадии под названием «реализация решений» референдума представляется неоправданным. Рассмотрим более подробно указанные стадии.

Стадия инициативы проведения референдума. Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, обладающим правом на участие в референдуме, избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и референдумах и которые зарегистрированы в установленном порядке не позднее, чем за один год со дня образования инициативной группы по проведению референдума.

Новеллой федерального закона от 6 октября 2003 года является расширение круга субъектов права требовать назначение местного референдума посредством включения в их число совместной инициативы представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Инициатива проведения референдума, выдвинутая представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа

муниципального образования и главы местной администрации (ч. 3 ст. 22). В законодательных актах субъектов РФ и уставах муниципальных образований обычно указываются все названные субъекты.

Инициатива проведения референдума, исходящая от граждан либо общественных объединений, включает несколько этапов.

Во-первых, необходимо образовать инициативную группу местного референдума в количестве не менее 10 человек. Ее может образовать один гражданин или группа граждан на собрании лиц, пользующихся правом участвовать в референдуме. Если инициатива проведения референдума исходит от общественного объединения, то в этом случае в качестве инициативной группы выступает руководящий орган объединения, его местного отделения независимо от его численности. На собрании инициативной группы, заседании руководящего органа объединения утверждается текст выносимого на референдум вопроса.

Во-вторых, инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о ее регистрации, включающим вопрос референдума. Избирательная комиссия в течении 15 дней со дня поступления ходатайства рассматривает его. В случае соответствия ходатайства требованиям закона она передает его в представительный орган муниципального образования, который должен в течении не более 20 дней проверить соответствие выносимого на референдум вопроса требованиям законодательства. Если названный орган признает законность формулировки вопроса, то избирательная комиссия муниципального образования в течении 15 дней со дня решения представительного органа регистрирует группу и выдает ей свидетельство о регистрации, о чем извещает средства массовой информации. Отказ в регистрации должен быть письменным, мотивированным. Отказ по мотивам целесообразности не допускается. Он может быть обжалован в суд. После принятия решения о регистрации инициативная группа не вправе менять формулировку вопроса, предлагаемого на референдум, или вносить иные вопросы.

В-третьих, в поддержку инициативы проведения референдума организуется сбор подписей участников референдума, в количестве не менее 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Он проводится со дня, следующего за днем получения свидетельства о регистрации инициативной группы. Срок сбора подписей устанавливается законом субъекта РФ и не может быть менее 20 дней. После окончания сбора подписей подписные листы и подлинный экземпляр итогового протокола передаются в избирательную комиссию

муниципального образования, которая в течении 15 дней проверяет представленные материалы. В случае соответствия материалов требованиям закона комиссия направляет указанные документы вместе со своим постановлением в представительный орган муниципального образования. Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.

Стадия принятия решения о проведении референдума. Представительный орган муниципального образования в течение 30 дней со дня получения документов о выдвижении инициативы референдума большинством голосов об общего числа депутатов назначает местный референдум. Если местный референдум не назначен представительным органом в указанные сроки либо представительный орган отказал в назначении референдума, референдум при наличии к тому законных оснований назначается судом по обращениям граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Решение о назначении местного референдума должно быть официально опубликовано.

Стадия подготовки и проведения голосования. Референдум проводит избирательная комиссия муниципального образования, получающая статус комиссии местного референдума. В организации референдума участвуют также территориальные и участковые комиссии референдума. Комиссии референдума, каждая на своем участке работы, решают все практические вопросы организации референдума. Порядок деятельности комиссий референдума аналогичен порядку деятельности избирательных комиссий на выборах. Надо отметить, что в последнее время процедура референдума значительно приближена к процедуре выборов. В частности, это касается вопросов агитации. Также установлена обязанность инициативной группы референдума по созданию собственного фонда для финансирования своей деятельности, в том числе направленной на получение определенного результата на референдуме. В случае вынесения на референдум проекта нормативного акта каждый участник референдума не позднее, чем за 30 дней со дня голосования имеет право получить текст этого проекта в комиссии муниципального образования. Если референдум проводится по инициативе инициативной группы, то обязанность изготовления и распространения

указанного текста возлагается на инициативную группу.

Стадия результатов референдума. Референдум признается комиссией референдума не состоявшимся, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается не принятым, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании (получивших бюллетени).

Результаты референдума могут быть признаны недействительными в следующих случаях:

· если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;

· если они признаны недействительными на части участков, списки участников референдума, на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в округе референдума;

· по решению суда.

Новеллой федерального закона от 6 октября 2003 года является предписание, что органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Указанный федеральный закон также впервые детализирует норму п. 5 ст. 15 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что в случае отсутствия представительного органа муниципального образования или непринятия им решения в установленный срок референдум назначается судом дополнением, согласно которому в подобной ситуации местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительными органами государственной власти субъекта РФ.  

Анализ законодательных актов субъектов РФ о местных референдумах и норм уставов муниципальных образований, посвященных местному референдуму, дает основание для вывода о том, что правовое регулирование местного референдума в настоящее время в указанных нормативных правовых актах в основном соответствует нормам федерального закона от 6 октября 2003 года, который подробно

регламентирует порядок проведения местных референдумов. Однако следует отметить, что пока еще институт местного референдума нельзя признать широко распространенным в России. Так, в 1999 – 2008 годах на территории Российской Федерации было проведено немногим более 20 местных референдума. Это можно объяснить как трудностями финансового характера, так и отсутствием у властных структур стремления советоваться с избирателями.