Важной формой непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований является сход граждан. В рамках небольших по территории и численности населения муниципальных образований имеются реальные возможности для решения вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления на сходах граждан. Необходимо отметить принципиально новый подход федерального законодателя к правовой регламентации собраний и сходов граждан. Если прежний федеральный закон о местном самоуправлении трактовал термины «собрание» и «сход» как тождественные (различия проводились только по территории), то в новом федеральном законе указанные понятия разграничиваются. Федеральный законодатель рассматривает их как самостоятельные формы прямого волеизъявления граждан, самостоятельные институты непосредственной демократии, имеющие собственное место, выполняющие специфические функции в системе местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года (ст. 25) регламентирует основные принципы и положения, посредством которых реализуется право граждан на данную форму непосредственной демократии.

Во-первых, федеральный законодатель императивно устанавливает, что сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения. Данная норма, по нашему мнению, представляет собой не что иное, как замену местного референдума в императивном порядке сходом граждан в тех муниципальных образованиях, где численность жителей, обладающих избирательным правом, не превышает 100 человек. Целесообразность закрепления такого правила можно объяснить тем, что сход граждан и местный референдум проводится на одной территории среди проживающих на нем граждан.

Предметом схода и местного референдума является один круг вопросов. В связи с этим в уставах данных муниципальных образованиях проведение референдума не

должно предусматриваться – его заменяет сход граждан. Однако уставы небольших поселений, которые приняты на сходе граждан, тем не менее регламентируют наряду со сходом, и проведение референдума. Например, такую норму содержит Устав сельского поселения «Село Новоильиновка» Комсомольского муниципального района Хабаровского края, общая численность населения которого составляет 123 человека, из них 63 обладают избирательным правом (ст. 7 Устава). Представляется целесообразным закрепление в законодательных актах субъектах РФ положения о том, что местный референдум не проводится в поселениях, где в соответствии с федеральным законом от 6 октября 2003 года должен проводиться сход граждан.

Во-вторых, согласно федеральному закону от 6 октября 2003 года, представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч.1 ст. 35). Полагаем, что осуществление данных полномочий существенно повышает роль схода граждан. Сход граждан в этом случае приобретает двоякую правовую природу, одновременно являясь институтом непосредственной демократии и институтом представительной демократии.

В-третьих, федеральный закон от 6 октября 2003 года определяет порядок проведения схода граждан. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. Сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

В-четвертых, федеральным законом от 6 октября 2003 года определен порядок принятия решений на сходе граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения,

принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В-пятых, в соответствии с ч. 3 ст. 44 федерального закона от 6 октября 2003 года, в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, населением непосредственно на сходе граждан принимается устав муниципального образования. Данное положение федерального закона, по нашему мнению, должно пониматься и регламентироваться в уставах соответствующих муниципальных образований однозначно. Однако в Уставе сельского поселения «Село Новоильиновка», например, встречаются прямо противоположные нормы: в соответствии ч. 1 ст. 6 данного Устава принятие устава, внесение в него изменений и дополнений отнесено к полномочиям органов местного самоуправления сельского поселения (структуру которых составляют глава сельского поселения и администрация сельского поселения (ст.17)), а в соответствии с ч. 1 ст. 19 принятие устава и внесение в него изменений и дополнений находятся в исключительной компетенции схода граждан. Таким образом, не ясно, чья же эта исключительная компетенция.

В-шестых, в соответствии с п. 5 ст. 34 федерального закона от 6 октября 2003 года, структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек на сходе граждан и закрепляется в уставе муниципального образования. Назначение и обеспечение проведения схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта РФ проводят сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении схода граждан выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3 % от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта РФ.

Избирательная комиссия субъекта РФ проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения схода граждан. Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения схода граждан осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.

В-седьмых, в соответствии со ст. 45 федерального закона от 6 октября 2003 года, решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на сходе граждан. Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на сходе граждан, определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления или увольнения главы местной администрации.

Таким образом, правовой статус схода граждан характеризуется следующими чертами:

· цель схода граждан: осуществление полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенных к исключительной компетенции этого органа;

· место проведения – поселение с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек;

· кворум проведения схода граждан – участие в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом;

· кворум принятия решения схода граждан – голоса «за» принятие решения более половины участников схода граждан;

· условие проведения – обязательность участия в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления;

· субъекты инициативы проведения схода граждан: группа жителей не менее 10 человек, а также глава муниципального образования.

Применительно к сходу граждан на федеральном уровне впервые закреплены:

· обязательность официального опубликования решений, принятых на сходе граждан;

· исполнение решений, принятых на сходе граждан, органами и должностными лицами местного самоуправления в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставов поселения.

Следует отметить, что регламенты схода граждан (положения о сходе граждан) в малонаселенных муниципальных образованиях Дальневосточного федерального округа пока отсутствуют, однако продление срока вступления в силу федерального закона от 6 октября 2003 года до 1 января 2009 года дает возможность муниципальным образованиям для подготовки указанных нормативных правовых актов.

Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы.

Референдум и сход граждан являются самостоятельными институтами непосредственной демократии на муниципальном уровне. Сход граждан заменяет собой институт референдума в поселениях с небольшой численностью. Сход отличается значительной простотой организации проведения и принятия решений по сравнению с референдумом, поэтому такая замена будет способствовать усилению активности участия населения в общественной жизни небольших поселений.

Императивное требование законодателя о решении вопросов местного значения, относящихся к исключительной компетенции представительного органа, сходом граждан в малочисленных поселениях, а также установление гарантий выполнения решений, принятых на сходе, существенно повышает роль и значение этого института. Федеральный законодатель этими требованиями устанавливает двоякую правовую природу схода граждан, который призван совмещать в себе институты непосредственной и представительной демократии.

В целом федеральный закон от 6 октября 2003 года по сравнению с предыдущим законом отличает не только более широкое и углубленное правовое регулирование форм прямого волеизъявления граждан, но и более подробная регламентация порядка принятия решений при осуществлении таких форм непосредственной демократии, как референдум и сход граждан. Однако практика пока явно не подтверждает, что местное самоуправление является в настоящее время самоорганизацией граждан и тем качественно отличается от государственного управления. Как справедливо отмечает А.

Сергеев, местные референдумы на практике так и остались экзотикой, а реальные проявления правового дуализма местного самоуправления можно увидеть, как правило, лишь на уровне деревень и поселков, где формы непосредственной демократии находят более широкое использование. В связи с этим реформа законодательных основ местного самоуправления обусловлена необходимостью не только приблизить органы местного самоуправления к населению, но и повысить активность самого населения в решении вопросов местного значения.

Пока лишь сделаны первые шаги на пути этой реформы, но установленный федеральным законодателем переходный период до 2009 года, на наш взгляд, достаточен для того, чтобы в развитие норм федерального закона от 6 октября 2003 года сформировать весь необходимый массив нормативных правовых актов. В то же время уже сейчас можно утверждать, что федеральный закон открыл дорогу к новому пониманию конституционных основ российского местного самоуправления. Задан вектор от абсолютизации самостоятельности местного самоуправления к законодательному установлению гарантий эффективности местной публичной власти. При этом институты непосредственной демократии призваны обеспечить реальное непосредственное участие населения муниципальных образований в управлении местными делами, в первую очередь, путем прямого нормотворчества.