Развитие общества представляет собой сложный и противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение противоречий, носящих различный характер (социальный, техногенный, природный). Это может привести к возникновению конфликтов, катастроф, аварий, которые наносят ущерб (иногда необратимый) общественным интересам. Важная роль в их предотвращении принадлежит праву.
Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов:
· степенью угрозы общественной безопасности;
· временными параметрами;
· международными обязательствами государства;
· масштабностью;
· предназначением объекта, подвергаемого специальной правовой регламентации, и др.
Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении ЧС различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные постоянно действующие специальные правовые режимы), отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве.
Чрезвычайное законодательство в большей степени, нежели обычное законодательство, отражает государственную идеологию, которая может выступать в различных ипостасях. Например, быть мощнейшим средством интеграции, консолидации общества. В то же время государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит, и не быть приемлемой им. Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может, и определяющую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычайного, играют политические режимы государства. В этом заключается главное отличие вводимого на основе чрезвычайного законодательства одного из видов особых правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение, военное время, режим проведения контртеррористической операции) от разновидностей антидемократических политических режимов (фашистский, тоталитарный, деспотический, милитаристский и др.), представляющих собой применяемую на постоянной основе совокупность способов и методов осуществления государственной власти.
В теории права под понятием метода правового регулирования принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей. Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. В то же время в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимо
действия[1]. Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных.
Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных правовых режимов, необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным. Словарное понимание выражения «режим» сводится к «способу управления, совокупности административных мероприятий»[2] или к «совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели»[3]. В контексте излагаемого материала одно из определений термина «режим» означает «установленный порядок жизни»[4].
Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности прежде всего направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации.
Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия «безопасность» и его многочисленных разновидностей. Например:
· безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз;
· безопасность биологическая;
· безопасность внешняя;
· безопасность внутренняя;
· безопасность в чрезвычайных ситуациях;
· безопасность государства (государственная);
· безопасность дорожного движения;
· безопасность информации;
· безопасность населения в чрезвычайных ситуациях;
· безопасность национальная (государственная);
· безопасность общества (общественная);
· безопасность территории и т.д.
Наиболее широким среди них является понятие «общественная безопасность». Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Она является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации под которой понимается «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти» в государстве[5].
Исходя из многообразия существующих угроз, объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов.
[1] Россинский, Б.В. О предмете и системе административного права / Б.В. Россинский // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: материалы научн. конф. (Москва, 28 ноября 2001 г.). — М., 2002. — С. 40 – 49.
[2] Даль, В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 3 / В. Даль. — М.: Терра – книжный клуб, 1998. — С. 1670.
[3] Большой энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. — 2 изд., перераб. и доп. — М.: Большая российская энциклопедия; СПб: Норинт, 2000. — С. 1005.
[4] Даль, В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 3 / В. Даль. — М.: Терра – книжный клуб, 1998. — С. 1670; Ожегов, С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. — М., 1985. — С. 586.
[5] Концепция национальной безопасности, утв. указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24.
Под правовым режимом условимся понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей. Например, Р.Т. Мухаев понятие «правовой режим» определяет как «совокупность способов, методов и типов правового регулирования, характеризующих особенности и характер правового воздействия и складывающихся внутри каждой отрасли права»[1].
Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядка использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействия радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности.
Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение:
· суверенитета и обороны государства;
· общественного порядка и общественной безопасности;
· охраны здоровья и жизни граждан;
· функционирования институтов гражданского общества.
Правовое регулирование, связанное с необходимостью установления специальных правовых режимов, всегда влечет за собой необходимость принятия комплекса разнообразных мер, отражающих:
· процедуру принятия ограничительных мер;
· особенности объекта деятельности;
· временные и пространственные сферы действия;
· место и режим осуществления действия устанавливаемого правового режима.
В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны:
1) содержательная – определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты;
2) юридическая – определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъектов обеспечения и объектов правового воздействия, процедуру введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т.д.).
Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении:
· объектов специального правового воздействия;
· круга субъектов реализации правоустановок;
· объема их полномочий;
· особых принципов, форм и методов их деятельности.
Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость юридического регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения стабильности государства.
Классификация любого, в том числе и правового, явления начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в то же время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить его как целое. Классификация правовых режимов,
[1] Мухаев, Р.Т. Теория государства и права: учебник для вузов / Р.Т. Мухаев. — М.: ПРИОР, 2001. — С. 457.
осуществляемая законодателем и исследователями, проводится по различным основаниям. Наиболее общими из них являются:
· сферы действия – это наиболее общий подход к классификации, позволяющий подразделять на международно-правовые и внутригосударственные правовые режимы;
· отрасли права – наиболее «популярным» является административно-правовой режим, который в силу комплексного характера административного законодательства может одновременно отражаться в различных отраслях права;
· продолжительность действия (временные или постоянные);
· основания установления;
· объекты правового воздействия;
· субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний.
В практике государственного управления далеко не всегда имеется достаточная обеспеченность его необходимыми административно-правовыми режимами. А это влечет за собой многочисленные нарушения со стороны чиновников (в том числе и факты коррупции). Поэтому необходимость установления конкретных полномочий, в рамках которых должны действовать государственные служащие и особенно должностные лица, следует рассматривать как разновидность специальных должностных правовых режимов. Их действие в большинстве случаев носит постоянный характер.
Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий. Эффективность соблюдения ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказывает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управления.
Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут:
· устанавливать определенные виды административно-правовых режимов[1];
· предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах (например, на основании ФКЗ «О военном положении» и «О чрезвычайном положении» Президент Российской Федерации при введении режима чрезвычайного или военного положения на определенной территории обязан издать указ, в котором определяет основные меры по его обеспечению);
· содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия, например, создание федерального или специального временного органа управления на территории действия особых правовых режимов; там же, руководствуясь законом и указом, устанавливать конкретные территориальные и временные параметры комендантского часа.
Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего по отношению к обычному законодательству обособленный и более предметный характер, насчитывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что особое право – это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности[2].
[1] Например, постановления Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 года № 1113 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; от 3 октября 1998 г. № 1149 «О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне».
[2] Памятники Римского права. Дигесты Юстиниана. — М., 1996. — С. 167.
Институт возникновения специальных правовых режимов (например, чрезвычайного положения) в истории человечества не имеет точной даты. Известный историк профессор Е.А. Скрипилев[1] считает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является очень древним и восходит еще к царскому периоду древнеримского государства с республиканской формой правления (VI – I века до н. э.).
Одними из самых «старых» считаются древневосточные государства (Египет, Вавилон, Индия, Китай и другие), которые возникли около пяти тысяч лет назад в зоне поливного земледелия. В первоначальном, истинном значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. К его назначению прибегали лишь при чрезвычайных обстоятельствах (в состоянии войны или волнения внутри государства) и на срок не более 6 месяцев. На закате Римской республики сенат уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить действующий политический режим.
В последующем изначальный смысл и предназначение диктатора были постепенно видоизменены. Диктатором стал называться глава государства, действующий на постоянной основе и обладающий фактически неограниченными полномочиями во всех сферах жизнедеятельности общества.
В 1917 г. впервые в истории существования человечества возникло социалистическое государство в форме диктатуры пролетариата с соответствующими названию функциями и задачами. Подавление сопротивления эксплуататорского класса на официальном уровне было определено одной из ее основных функций, носящей временный характер.
«Набор» применяемых методов соответствовал остроте переживаемого периода. Со временем он совершенствовался. Специальным правовым режимам стали придаваться юридически значимые формы, которые затем были закреплены «в государственно-правовом механизме большинства»[2] государств. Некоторые из них сохранили преемственность и отражены в чрезвычайных законодательствах современных государств.
В Древнем Риме на период избрания диктатору принадлежала вся полнота власти. На него нельзя было жаловаться. Все прочие магистраты (выборные должностные лица в Риме), в том числе и консулы (высшие правительственные чиновники Рима), становились под контроль диктатора и обязаны были ему подчиняться. Помимо этого, за ним закреплялись полномочия высшей судебной инстанции. Он обладал правом вынесения приговора вплоть до смертной казни. Это решение являлось окончательным. В пределах города Рима такой приговор нельзя было обжаловать даже в народном собрании, которое наряду с Сенатом и магистратурой являлось одним из высших органов государственной власти Римской республики. Считалось, что принятое народным собранием решение «имеет силу общенародного закона», но только не в период действия диктаторских полномочий.
Распоряжения диктатора не подлежали даже обсуждению плебейскими трибунами[3]. Они не могли налагать вето на те или иные распоряжения диктатора. Правомочия диктатора на войне были вполне аналогичны консульским (набор войска, командование им, право распределения добычи, высшая юрисдикция в войске и т.п.).
Во избежание повторения трагических ошибок мировое сообщество пришло к необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычай
[1] Скрипилев, Е.А. История государства и права Древнего мира: учебное пособие / Е.А. Скрипилев. — М., 1993. — С. 50 – 51.
[2] Грязнов, А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения / А.В. Грязнов // Государство и право. — 1994. — № 6. — С. 33 – 43.
[3] Избранные от плебеев, т.е. лично свободных, но стоящих вне римских родов граждан других государств, а если быть более точным – других территорий, которые в силу религиозных, географических и экономических интересов, а также хозяйственных связей стали компактно проживать на территории Римского государства, два особых по важности должностных лица – военных вождя.
ного законодательства. Их основные положения отражены в ныне действующем чрезвычайном законодательстве Российской Федерации.
В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в подразд. 2.2, может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий:
· если такое законодательство принято до возникновения кризиса;
· если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль;
· если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера.
С реальным воздействием административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными административно-правовыми режимами (экономическим, таможенным, санитарным, ветеринарным, налоговым, противопожарным, регистрации и др., которые установлены в соответствующих федеральных законах).
В.М. Гессен, анализируя правомерность процедуры введения специальных правовых режимов, признавал необходимость того, что при известных условиях власть оказывается вынужденной прибегать к введению в действие чрезвычайного законодательства, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей в повседневной действительности. Исключительное положение в условиях крайней необходимости вводится в административном порядке даже в тех государствах, конституции которых его не предусматривают.
При введении в действие норм чрезвычайного законодательства необходимо соблюдать несколько требований. Нормам чрезвычайного законодательства подчиняются граждане, как непреодолимой силе. В то же время их не знает и им не должен подчиняться суд (т.е. создание чрезвычайных судов признается противозаконным). Президент и правительство страны, действуя на свой риск и страх, берут на себя ответственность за объявляемый конкретный вид особого правового режима. Указ о его введении является неправомерным актом до тех пор, пока он не легализуется законодателем. Эти базовые положения, заложенные в основу чрезвычайного законодательства более ста лет назад, нормами международного права сейчас признаются обязательными.
Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д.Н. Бахрах, В.М. Гессен, В.В. Гущин, Д.С. Жданкин, В.Б. Рушайло, А.В. Малько и О.С. Родионов, С.В. Пчелинцев, Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов, Н.Ф. Попова, И.С.Розанов, Ю.А. Тихомиров и др.), нет единства во взглядах на сущность тех административно-правовых режимов, которые являются обязательной составной частью особых правовых режимов.
Действующие в Российской Федерации чрезвычайные правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов просто невозможна. В то же время речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов.
В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как законы («О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О безопасности», «О противодействии терроризму» и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство. В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» (1992 г.). Например, для закрытого админи
стративно-территориального образования (ЗАТО) характерными являются следующие особенности:
· они в императивном порядке приравниваются к административно-территориальным единицам;
· по ряду вопросов находятся в ведении федеральных органов власти (определение границ, административная подчиненность, режим безопасного функционирования предприятий и объектов, условия нахождения и проживания граждан и т.п.);
· решения о их создании и упразднении принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Правительства России;
· доходная и расходная части бюджетов находят свое отражение в федеральном бюджете государства;
· определяются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим на их территории.
Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере.
Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Во всех правовых государствах мира (в том числе и в России) разработаны критерии по ограничению конституционных прав и свобод, адекватному фактору опасности как для граждан, так и для всего общества.
В истории России имеются многочисленные примеры установления на определенной территории специальных правовых режимов: исключительного, военного, осадного и чрезвычайного положения. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности. Они вводились при военной интервенции, в период гражданской войны, при контрреволюционных выступлениях, массовых беспорядках, эпидемиях, стихийных бедствиях, межнациональных конфликтах, в годы Великой Отечественной войны (1941 – 1945 гг.).