Под управлением понимается сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и иным федеральным законодательством.

Роль управления в деятельности прокуратуры двояка. С одной стороны, управление создает нормальный процесс организации и осуществления прокурорского надзора, предварительного следствия и иных функций прокуратуры. С другой стороны, управление призвано совершенствовать реализацию этих функций, разрабатывать и внедрять в деятельность прокуратуры рекомендации тактического и методического характера, технологию и технику обработки информации о состоянии законности и деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования организационной структуры органов прокуратуры и их аппаратов. В этом проявляется регулирующая роль управления.

Существенное влияние на содержание и результаты деятельности органов прокуратуры оказывают управляющие воздействия их вышестоящих структур на нижестоящие прокуратуры. Оно оказывается со стороны Генеральной прокуратуры РФ, а также прокуратур субъектов Федерации прежде всего путем принятия нормативных актов, обязательных для исполнения всеми работниками прокурорской системы. Этим предопределяется значимость и требования к качеству принимаемых в прокуратуре нормативных актов общего характера.

Не меньшее значение имеет обоснованность и актуальность управленческих воздействий, осуществляемых вышестоящими органами прокуратуры, а также поручений иных компетентных органов (Федерального Собрания, Президента). К таким воздействиям относятся: конкретные задания (провести надзорные проверки, обобщить опыт работы по борьбе с определенными видами правонарушений и т.п.); информационные письма, содержащие информацию о положительном опыте работы либо недостатках в ее проведении в определенных прокуратурах и указание другим прокуратурам учесть их в своей работе и т.п.

На активность прокуратуры по непосредственному выявлению преступлений и иных правонарушений, а также надзору за исполнением законов правоохранительными, контролирующими органами и, таким образом, на колебания уровня зарегистрированных преступлений и иных правонарушений определенных видов, оказывает влияние обоснованное решение вышестоящей прокуратуры провести проверку работы подчиненных органов. Проведение проверок включается в планы, о чем заблаговременно становится известно подчиненным органам. Последние, в свою очередь, в период накануне проверок основное внимание сосредоточивают на вопросах, которые привлекут внимание вышестоящей прокуратуры.

Важной задачей управления является выработка и корректировка критериев оценки деятельности прокурорских работников, в том числе по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. При этом важно учитывать, что прокурор должен нести ответственность не за состояние преступности, являющееся результатом сложного взаимодействия многочисленных факторов социального, экономического, правового, организационного и иного характера. Он ответственен за своевременность, качество и пол

ноту принятия мер по пресечению и устранению правонарушений, требующих прокурорского вмешательства.

Задача вышестоящих прокуратур состоит и в том, чтобы на основе анализа деятельности нижестоящих органов оказывать управляющее воздействие на выбор конкретных приоритетных направлений и рациональных средств повышения активизации и действенности мер укрепления законности. Это воздействие осуществляется с использованием различных средств, в том числе путем дачи указаний, замечаний, методических рекомендаций по выполнению заданий, обсуждения хода и результатов работы на коллегии или оперативных совещаниях, составления программы стажировки и т.п. Поэтому для оценок используется соотнесение вышестоящей прокуратурой показателей, характеризующих состояние законности в регионе, с количеством надзорных проверок и их результативностью, выраженной прежде всего количественными данными (о числе внесенных протестов, представлений, постановлений, о числе лиц, привлеченных к материальной, дисциплинарной, уголовной ответственности, количестве незаконных нормативных актов, отмененных по инициативе прокуроров, принятие иных мер воздействия), и их качеством, результативность которого выражена своевременностью рассмотрения актов соответствующими инстанциями, эффективностью принятых ими мер по устранению нарушений законности и обстоятельств им способствовавших. Это позволяет оценить обоснованность, своевременность выбора объектов для проверок, адресатов для внесения актов прокурорского реагирования и, в конечном счете, деятельность прокуратуры по укреплению законности.

Повышение уровня воздействия управления в прокурорской системе на содержание надзора, выполнение иных функций и результативность этой деятельности непосредственно связаны с обоснованностью и оперативностью решений в процессе руководства нижестоящими органами.

Управление в органах прокуратуры осуществляется с использованием зонального и предметного принципов.

Зональные прокуратуры осуществляют оперативный контроль за работой нижестоящих органов, анализируют состояние законности в соответствующих профилю подразделения сферах правовых отношений. Зональные прокуроры подготавливают проекты актов прокурорского надзора, иных документов от имени соответствующего прокурора, а в пределах своей компетенции самостоятельно принимают управленческие и процессуальные решения.

В соответствии с предметным принципом организации работы в Генеральной прокуратуре, в подразделениях прокуратур субъектов Федерации в пределах их функциональной (отраслевой) компетенции выделяются приоритеты деятельности в определенных сферах правовых отношений (в сфере приватизации, экологии, налоговых, банковских и иных отношений). Предметы ведения в качестве приоритетных для проведения обобщений и принятия необходимых мер прокурорского реагирования выделяются на основе комплексных анализов, с учетом их воздействия на состояние законности и правопорядка. Для вспомогательных подразделений аппаратов прокуратур, не осуществляющих непосредственно надзор за исполнением законов, в качестве предметов выделяются основные участки их деятельности (например, в подразделении кадров могут решаться вопросы подбора кадров, аттестации, повышения квалификации и др.).

Определение «зон» и «предметов ведения» для прокурорских работников подразделений аппаратов прокуратур оформляется приказом соответствующего прокурора, в том числе о распределении обязанностей между руководителями прокуратуры, распоряжением начальника структурного подразделения органа прокуратуры о распределении обязанностей между его сотрудниками.

Аналитическая работа в Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов Федерации организована по-разному. Во многих подразделениях выделены аналитические (методические) отделы (группы), в других подразделениях аналитической и организационно-методической работой в соответствии с распределением «зон» и «предметов» занимаются все зональные прокуроры. Аналогично с учетом штатных возможностей организуется работа и в прокуратурах субъектов Федерации.

В соответствии с установленным распределением обязанностей по предметному принципу прокуроры подразделений обобщают статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих органов о состоянии законности, проводимой работе по ее укреплению (представления, протесты, иски, уголовные дела, доклады, обзоры, информационные письма, решения коллегии и т.д.). Они участвуют в подготовке плановых заданий, документов по результатам обобщений, замечаний по проектам законов и иных нормативных актов, подготавливают материалы для рассмотрения на коллегии, координационном совещании правоохранительных органов.

Основными функциями управления в органах прокуратуры являются:

· аналитическая работа;

· прогнозирование;

· планирование, взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры;

· руководство, контроль исполнения.

Аналитическая функция прокуратуры состоит в истолковании и объяснении процессов, происходящих в состоянии законности в соответствующих регионах, сферах правовых отношений, в деятельности органов прокуратуры по ее укреплению. Анализ основывается на методах, выработанных статистикой, криминологией, криминалистикой, теорией управления.

Задачами анализа могут быть:

· оценка оперативной обстановки;

· установление процессов и тенденций в состоянии законности и определение факторов, воздействующих на эти изменения;

· прогнозирование состояния законности и потребностей в изменениях организационной структуры органов прокуратуры и т.п.

Объектами аналитической работы могут быть:

· оперативная обстановка состояния законности в регионе на определенный момент;

· состояние законности в регионе в целом, в его различных частях, по отдельным видам преступлений и иных правонарушений за определенный период;

· состояние работы органа прокуратуры как во всем комплексе, так и по выполнению отдельных функций прокуратуры, ее деятельности в отдельных сферах правовых отношений (экология, внешнеэкономическая деятельность, налоговые, кредитно-финансовые и иные отношения).

На результативность аналитической работы оказывает методически обоснованный выбор средств и методов ее проведения. Анализ в органах прокуратуры может осуществляться с использованием унифицированных схем, с учетом совокупности статистических и иных показателей, характеризующих состояние законности и работу органа прокуратуры на различных направлениях и участках. В целях анализа состояния законности и выполненной работы используются показатели, содержащиеся в статистической отчетности не только прокуратуры и иных правоохранительных, но также и контролирующих и других государственных органов. Кроме того, используются иные материалы органов прокуратуры по оперативному внутриведомственному учету о ко

личестве и тематике проверок работы нижестоящих органов, спецдонесениях, жалобах, некоторых иных видах документированной информации.

В органах прокуратуры с привлечением сил и возможностей Научно-исследовательского института (НИИ) проблем укрепления законности и правопорядка, иных научных центров периодически реализуется функция прогнозирования. При этом в целях организации правоохранительной деятельности прокуратуры прогнозируется развитие состояния законности или отдельных ее элементов на перспективу, развитие правового регулирования, организационной структуры, состояния ее кадров, иные аспекты.

Прогнозирование рассматривается как средство с достаточной обоснованностью формулировать конкретные задачи, которые должны решать органы прокуратуры в предстоящем периоде, планировать мероприятия для решения этих задач, маневрировать прокурорскими кадрами, обосновывать потребности в обеспечении деятельности прокуратуры, вносить предложения в федеральные программы мер по усилению борьбы с преступностью, для планирования законопроектных работ, определения очередности разрабатываемых и принимаемых законопроектов.

Планирование является важным элементом в работе органов прокуратуры. Указанная функция осуществляется на основе сбора и анализа, обобщения поступившей информации (докладов, справок по итогам работы за определенный период поднадзорных органов, учреждений и организаций, письменных обращений граждан, сообщений о преступлениях и др.). В ходе планирования выбираются для проведения прокурорских проверок определенные объекты, направления проверки, должностные лица и сроки проведения проверки.

Различаются перспективное, текущее и календарное планирование. Планы работы органов прокуратуры составляются в письменной форме. В подготовке и составлении их проектов участвуют практически все оперативные работники данного органа прокуратуры. На основе анализа имеющихся данных формулируются и обосновываются конкретные мероприятия. Реализация их результатов предусматривается в плане, как правило, в общем виде (результаты обобщения, проверки рассматриваются на коллегии прокуратуры и т.п.).

Проекты плановых мероприятий предварительно обсуждаются на оперативных совещаниях в структурных подразделениях, при необходимости согласовываются с иными правоохранительными органами, на совещаниях при курирующем заместителе прокурора. Окончательно план принимается после обсуждения на коллегии (оперативном совещании в райпрокуратуре), утверждается соответствующим прокурором.

Взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры состоит во взаимном обеспечении его участников полной, своевременной и точной информацией, которая позволяет принимать и реализовать эффективные надзорные, следственные и управленческие решения.

Контроль за исполнением нормативных актов Генерального прокурора РФ проводится в основном в форме проверки работы нижестоящих органов прокуратуры непосредственно на месте. В рамках осуществления контроля проводятся проверки комплексные, отраслевые (функциональные), специальные и контрольные.

Комплексные проверки осуществляются в полном объеме работы соответствующей прокуратуры по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Отраслевые (функциональные) проверки проводятся в целях установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по определенному функциональному направлению ее деятельности в полном объеме (например, по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие и др.).

Специальная проверка проводится для установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по отдельным функциональным вопросам, либо по вопросам укрепления законности, осуществляемым средствами ряда функций в порядке исполнения соответствующих нормативных приказов Генерального прокурора РФ (об усилении борьбы с правонарушениями среди несовершеннолетних, на транспорте, в сфере экономики и т.д.). Контрольные проверки проводятся на основе принятых руководителем прокуратуры либо коллегией решений в установленные сроки, обычно в целях проверки исполнения предложений, рекомендаций по устранению отмеченных недостатков, дальнейшему совершенствованию работы по укреплению законности и осуществляются с учетом требований соответствующих приказов Генерального прокурора РФ.

Управление в органах прокуратуры носит целостный характер, а все его функции органически взаимосвязаны, что выражается в регулировании и принятии решений по всем основным вопросам организации и деятельности прокуратуры.

Задачами функции руководства являются:

· расстановка сил органов прокуратуры по укреплению законности в соответствии с изменяющейся обстановкой и имеющимися возможностями;

· определение основных направлений деятельности на данном этапе;

· установление недостатков в работе и принятие мер по их устранению;

· обобщение и распространение положительного опыта.

Руководство в органах прокуратуры проявляется в системе мер по подбору, расстановке и закреплению кадров, их профессионализации (повышении квалификации и др.), стимулированию работников прокуратуры и принятию мер воздействия к нарушителям производственной дисциплины.

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в Генеральной прокуратуре РФ, а также в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии. Они являются совещательными органами при соответствующих прокуратурах. Однако им принадлежит важная роль в выработке и принятии решений, на основе и с использованием которых осуществляется управление прокурорской системой или ее соответствующим звеном.

В Генеральной прокуратуре РФ коллегия образуется в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах коллегии образуются в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ. На заседаниях коллегии вырабатываются решения по наиболее актуальным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, исполнения приказов и указаний Генерального прокурора. Работа коллегии планируется. Ее основу составляют мероприятия из плана работы соответствующей прокуратуры, предложения ее структурных подразделений, указания прокурора и его заместителей.

Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Организационное обеспечение работы коллегии возлагается на организационно-контрольное подразделение аппарата прокуратуры (старшего помощника прокурора по организационным вопросам и контролю исполнения). Ведется протокол, а при необходимости – стенограмма заседания. С учетом состоявшегося на коллегии обсуждения подразделение, подготовившее вопрос на коллегию, дорабатывает принятые документы и представляет его в организационно-контрольное подразделение (старшему

помощнику прокурора по организационным вопросам и контролю исполнения) для организации последующего направления, доведения его до сведения исполнителей.

Вопросы организации и деятельности прокуратуры, не требующие обсуждения коллегией, рассматриваются на оперативных совещаниях у соответствующих прокуроров, их заместителей, в подразделениях аппаратов прокуратур. Оперативные совещания проводятся по мере необходимости (например, о ходе или промежуточных результатах надзорной проверки, рассмотрения заявлений или жалоб, расследования конкретного уголовного дела, о результатах выполненной работы и т.п.). Порядок и сроки их проведения, круг участников определяются в каждом конкретном случае руководителем, который проводит совещание. Материалы для совещания готовят подразделения, по инициативе которых внесены рассматриваемые вопросы. Они же оформляют протокол и контролируют исполнение принятых решений.

Контроль за исполнением решений оперативного совещания у прокурора (руководителя органа прокуратуры) осуществляет организационно-контрольное подразделение (старший помощник прокурора).