Осуществление местным сообществом своего права на нормотворческую деятельность обеспечивается в значительной мере посредством делегирования публичной власти представительным органам муниципального образования. Представительный орган муниципального образования обладает общей нормотворческой компетенцией и поэтому является главным нормотворческим органом муниципального образования, в отличие от иных органов местного самоуправления. Принятие наиболее важных нормативных правовых актов является прерогативой представительных органов муниципальных образований. Это вытекает из их природы как представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, положению в механизме управления, способу формирования, составу и организационно-правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующих территорий.
Стадия внесения проекта нормативного правового акта
Внесение проектов нормативных правовых актов для рассмотрения в представительном органе муниципального образования осуществляется субъектами правотворческой инициативы. Субъекты права нормотворческой инициативы выступают специфическим и активным субъектом нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Под субъектами права нормотворческой инициативы понимаются установленные уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ органы и лица, обладающие правом внесения проектов актов местного самоуправления для их рассмотрения и принятия органами местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года (ч. 1 ст. 46) определяет, что субъектами нормотворческой инициативы могут быть:
· депутаты представительного органа муниципального образования;
· глава муниципального образования;
· иные выборные органы местного самоуправления;
· глава местной администрации;
· органы территориального общественного самоуправления;
· инициативные группы граждан;
· иные субъекты правотворческой инициативы, установленные уставом муниципального образования.
Таким образом, федеральный законодатель императивно не устанавливает конкретных субъектов нормотворческой инициативы, оставляя этот вопрос на усмотрение самих муниципальных образований. В федеральном законе лишь четко определено, что перечень указанных субъектов должен в обязательном порядке устанавливаться уставом муниципального образования.
В уставах муниципальных образований этот вопрос решается по-разному. В одних муниципальных образованиях уставы указывают субъектов правотворческой инициативы, предложенных федеральным законодателем. Уставы других муниципальных образований существенно сокращают перечень субъектов правотворческой инициативы, указанных в федеральном законе, включая в их состав только депутатов и население, численность которого значительно различается. Например:
· Устав Советско-Гаванского муниципального района в числе субъектов правотворческой инициативы называет инициативную группу граждан в количестве не менее 10 человек (ст. 11);
· Устав Хабаровского муниципального района в число субъектов правотворческой инициативы включает инициативную группу граждан не менее чем 20 человек (ст. 8).
Отдельные уставы муниципальных образований содержат только положения о правотворческой инициативе населения. Лишь некоторые уставы муниципальных образований расширяют перечень субъектов правотворческой инициативы, изложенный в федеральном законе от 6 октября 2003 года. Правовое регулирование численного состава субъектов правотворческой инициативы осуществляется также в регламентах представительных органов муниципальных образований и соответствующих положениях. Нередко указанные нормы регламента или положения отличаются от аналогичных норм устава того же муниципального образования. Например, в Регламенте Собрания депутатов Комсомольского муниципального района, в отличие от Устава данного муниципального образования, четко определено, что правом внесения проектов решений на рассмотрение Собрания (правом нормотворческой инициативы) обладают депутаты Собрания, глава района, инициативная группа граждан минимальной численностью не более 3 % от числа
жителей района, обладающих избирательным правом, а также органы территориального общественного самоуправления (ст. 50).
Во многих субъектах РФ имеются законы о нормативных правовых актах муниципальных образований, в которых также указываются субъекты правотворческой инициативы, причем обычно в императивном порядке. Такая регламентация, разумеется, неправомерна, поскольку федеральный закон от 6 октября 3003 года относит правовое регулирование субъектов правотворческой инициативы к исключительной прерогативе местных сообществ.
Правотворческая инициатива граждан регламентируется во всех уставах муниципальных образований с учетом положений ст. 26 федерального закона от 6 октября 2003 года, который, в отличие от прежнего федерального закона о местном самоуправлении, акцент делает именно на участие граждан местных сообществ в правотворческой деятельности органов муниципальных образований. Благодаря изменениям федерального законодательства в этой области, население муниципальных образований получает действительную возможность участвовать в правотворческом процессе соответствующих представительных органов. Следовательно, реальной тенденцией в современной России является установление режима полного благоприятствования для населения в нормотворчестве на местном уровне.
Проведенный анализ регламентации правотворческой инициативы в муниципальных правовых актах позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день в большинстве представительных органах муниципальных образований субъектами нормотворческой инициативы являются:
· депутаты;
· глава муниципального образования;
· инициативные группы граждан, минимальная численность которых существенно варьируется.
Стадия рассмотрения проекта нормативного правового акта представительным органом муниципального образования
Правотворческая функция представительных органов реализуется посредством заседаний, на которых принимаются нормативные правовые акты. Заседания дают возможность всесторонне учитывать опыт и мнение всех депутатов и представляемых ими избирателей, принимать решения, наиболее полно отвечающие интересам населения, местным условиям и традициям. Рассмотрение проектов нормативных правовых актов на заседаниях представительного органа муниципального образования
может осуществляться двумя способами: общим порядком (без отдельных чтений) и посредством чтений. Однако рассмотрение проектов нормативных правовых актов в форме чтений в представительных органах муниципальных образований в настоящее время не является доминирующей тенденцией.
На практике рассмотрение проектов нормативных правовых актов в представительных органах муниципальных образований осуществляется обычно общим порядком, который заключается в следующем. Заседание открывает и ведет председательствующий, роль которого на заседании выполняет председатель представительного органа. Председательствующий обеспечивает деловое обсуждение проекта нормативного правового акта, контролирует наличие кворума на заседании, объявляет прения и пр. Начало обсуждения нормативного правового акта начинается с доклада основного докладчика. Проект нормативного правового акта с учетом предложений и замечаний обычно оглашает председатель редакционной комиссии. Предложения и замечания оформляются письменно в виде поправок, что позволяет более эффективно учитывать предложения и включать их в проекты решений. С содокладами, как правило, выступают представители комиссий или комитетов, принимавших участие в подготовке проекта акта. Следующий этап – прения, т.е. обсуждение проекта нормативного правового акта, в котором принимают участие не только депутаты представительного органа, но и специалисты и приглашенные лица. Только после обсуждения проекта депутаты приступают к принятию решения.
Стадия принятия нормативного правового акта
Большинство уставов муниципальных образований предусматривают следующий порядок принятия решений:
· голосование по проекту нормативного правового акта проводится в начале за основу, затем по пунктам, разделам и в целом;
· каждая поправка, предложение по проекту решения ставится на голосование депутатов. В первую очередь на голосование ставятся взаимоисключающие поправки, а затем остальные;
· рассмотрение предложений и поправок к проекту проводится лишь после принятия проекта решения за основу;
· решения, в основном, принимают простым большинством от числа присутствовавших депутатов. Для принятия отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т.е. 2/3 от общего числа депутатов (членов) представительного органа;
· порядок принятия решений представительными органами обычно определяется в уставах муниципальных образований, а регламенты представительных органов лишь его уточняют.
Стадия подписания нормативного правового акта
Принятые нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования подписываются либо главой муниципального образования (первая модель), либо председателем представительного органа (вторая модель). Федеральный закон от 6 октября 2003 года содержит важное положение о возможности отклонения принятого нормативного правового акта представительного органа главой муниципального образования, если он является главой администрации.
В соответствии со ст. 35 указанного федерального закона, нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. В случае его отклонения главой муниципального образования, являющегося главой местной администрации, указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Отклоненный акт вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
Уставы тех муниципальных образований, в которых глава муниципального образования является главой администрации, право «вето» главы муниципального образования регламентируют преимущественно дублируя нормы федерального закона. Более подробно процесс отклонения принятого представительным органом нормативного правового акта главой муниципального образования регулируется в регламентах представительных органов муниципального образования, в которых нередко предусматривается процедура согласования. На наш взгляд, наиболее эффективным порядком повторного рассмотрения решений, не подписанных главой муниципального образования, является тот, который включает этап согласования. Такая регламентация способствует эффективному взаимодействию представительного органа и главы муниципального образования, принятию более обдуманных решений.
Стадия официального опубликования (обнародования) нормативного правового акта
Из принципа правового государства следует, что нормативные правовые акты органов публичного управления должны быть, в принципе, известны заинтересованным лицам. От обнародования зависит действенность правового акта. Согласно ч. 3 ст. 47 федерального закона от 6 октября 2003 года порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Уставы муниципальных образований, таким образом, в обязательном порядке должны содержать нормы о порядке опубликования нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования.
В уставах муниципальных образований содержатся различные нормы о порядке опубликования актов представительного органа. Так, Устав городского округа «Город Хабаровск» предусматривает, что официальное опубликование нормативных правовых актов городской Думы производится мэром города в течение 10 дней путем издания отдельного правового акта об опубликовании решения городской Думы в средствах массовой информации (ст. 27). В уставах Советско-Гаванского муниципального района, Ванинского муниципального района, Хабаровского муниципального района Хабаровского края указывается, что обнародование решений представительных органов осуществляется путем издания главой муниципального района специального правового акта, устанавливающего порядок, сроки их опубликования в печатных средствах массовой информации (ст. 19). В Дальневосточном федеральном округе есть муниципальные образования, уставы которых вообще не определяют порядок опубликования нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Устав Чугуевского муниципального района Приморского края предусматривает, что порядок официального опубликования нормативных правовых актов Думы устанавливается Регламентом Думы района (ст. 28). Фактически в Дальневосточном Федеральном округе этот вопрос регламентируется только в уставах муниципальных образований Хабаровского края. Таким образом, требование федерального закона от 6 октября 2003 года по регламентации данного вопроса в уставах муниципальных образований выполняется далеко не всеми муниципальными образованиями.
Стадия вступления в силу нормативного правового акта
Нормативные правовые акты могут вступать в силу:
· с момента опубликования;
· с даты, указанной в самом акте;
· со дня его принятия.
Решение, затрагивающее права и свободы граждан, вступает в силу и подлежит исполнению только в том случае, если оно опубликовано и доведено до сведения граждан. Федеральный закон от 6 октября 2003 года содержит специальную статью о вступлении в силу муниципальных правовых актов (ст. 47), в соответствии с которой муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Уставы практически всех муниципальных образований одинаково, в соответствии с федеральным законом от 6 октября 2003 года, регламентируют порядок вступления в силу нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, но в отношении иных нормативных правовых актов они содержат различные нормы о вступлении их в силу. Так, нормы уставов муниципальных образований Хабаровского края в этом вопросе основываются на законе Хабаровского края «О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления в Хабаровском крае», в соответствии с которым правовые акты представительных органов муниципальных образований вступают в силу в срок, установленный этими правовыми актами. Следует отметить, что в данном случае региональный законодатель превысил свои полномочия, поскольку данный вопрос должен регламентироваться уставами муниципальных образований. В соответствии с Уставом муниципального образования «Ольский район Магаданской области» решения районной Думы вступают в силу с момента подписания, если иное не установлено в самом решении (ст. 49). Со дня подписания вступают в силу и решения Совета муниципального образования «Ленинский район», решения Собрания муниципального образования «Октябрьский район» Еврейской автономной области. Некоторые уставы не содержат норм о порядке вступления в силу нормативных актов представительного органа муниципального образования, за
исключением тех, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Подводя итог анализу правовой регламентации в муниципальных правовых актах основных стадий нормотворческого процесса в представительных органах муниципальных образований, следует констатировать, что данная регламентация в уставах муниципальных образований не всегда соответствует нормам федерального закона от 6 октября 2003 года. Кроме того, не все регламенты представительных органов муниципальных образований в необходимой степени подробно регламентируют механизм принятия нормативных правовых актов.
Нормотворческой процесс в представительных органах муниципальных образований должен осуществляться посредством четкого нормативно-правового установления принципов и правил местного нормотворчества в законодательстве субъектов РФ, уставах муниципальных образований, иных нормативных правовых актах, регламентах представительных органов муниципальных образований. Очень важно обеспечить стабильность и правовую защиту самой системы нормотворчества, практическую реализацию научно обоснованных принципов организации и технологии нормотворческого процесса в представительных органах муниципальных образований. На наш взгляд, для реализации этой цели необходима модельная регламентация нормотворчества представительного органа типичного муниципального образования (модельный проект).
Помимо основных стадий нормотворческого процесса, процесс принятия нормативных правовых актов в представительном органе муниципального образования может осуществляться и при помощи факультативных стадий, в состав которых, на наш взгляд, следует включить:
· стадию осуществления правотворческой инициативы граждан;
· стадию всеобщего обсуждения проекта нормативного правового акта;
· стадию проведения публичных слушаний, организованных для обсуждения проекта конкретного нормативного правового акта (данная стадия при определенных обстоятельствах может быть также обязательной);
· стадию проведения опросов населения по поводу проекта какого-либо нормативного правового акта, который должен быть принят представительным органом муниципального образования.
Все названные факультативные стадии механизма нормотворческой деятельности представительного органа муниципального образования являются формами
(институтами) непосредственной демократии. Федеральный закон от 6 октября 2003 года отразил новые подходы к регулированию форм муниципальной демократии.
Институты непосредственной демократии на уровне местного самоуправления разделены на две группы:
1) формы непосредственного решения населением вопросов местного значения (референдум и др.);
2) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (публичные слушания, опросы, правотворческая инициатива граждан и др.).
Именно формы участия населения в осуществлении местного самоуправления могут быть включены в нормотворческий процесс представительных органов муниципальных образований в качестве факультативных стадий. Включение форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в нормотворческий процесс представительных органов муниципальных образований очень важно, так как развитое и эффективно функционирующее местное самоуправление, являющееся неотъемлемым элементом современного демократического государства, должно быть основано на разумном сочетании непосредственной и представительной демократии.
В настоящее время механизмы самоорганизации населения в муниципальных образованиях развиты очень слабо, местные сообщества, особенно в Дальневосточном федеральном округе, удалены от реальной власти. Одной из причин такой ситуации является несовершенство муниципальной нормативной базы, не позволяющей населению реально осуществлять свое конституционное право на местное самоуправление, в частности, активно участвовать в правотворческой деятельности представительных органов муниципальных образований. Для этого необходимо качественное правовое регулирование указанных институтов непосредственной демократии как факультативных стадий нормотворческого процесса в представительных органах муниципальных образований.