Наиболее распространенной формой непосредственного народовластия является институт референдума. Референдум – всенародное голосование по законопроектам, законам и другим вопросам государственного значения
Каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.
Институт референдума субъекта РФ в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4, ч. 1 и 3 ст. 5 Конституции РФ), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта РФ воле федерального законодателя.
Рис. 3.2. Порядок назначения референдума
Референдум назначается в следующем порядке (рисунок 3.2):
· инициативная группа собирает подписные листы;
· избирательная комиссия субъекта РФ рассматривает подписные листы и выносит постановление;
· Центральная избирательная комиссия РФ проверяет подписные листы и дает заключение;
· Центральная избирательная комиссия РФ информирует Палаты Федерального Собрания;
· Президент издает указ о назначении референдума;
· Конституционный Суд РФ проверяет соответствие закону поступающих материалов:
- если материалы соответствуют закону, указ о назначении референдума РФ;
- если материалы не соответствуют закону, Референдум не проводится.
Как разъяснено в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 марта 2011 г. N 5 о защите избирательных прав, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ каждому гражданину принадлежит право и возможность голосовать и быть избранным на периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей без необоснованных ограничений. При этом сделаны отсылки к положениям п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (Пакт подписан от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицирован Постановлением Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII ), ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления (ETS N 122) , принятой в г. Страсбурге 15 октября 1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"), ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод , заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г. (ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ), Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках, подписанной в г. Кишиневе 7 октября 2002 г. (ратифицирована Федеральным законом от 2 июля 2003 г. N 89-ФЗ
По своей сути право на участие в референдуме представляет собой конституционное право граждан российской федерации голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума.
Правом на участие в референдуме обладает гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет. При этом предполагается, что указанное лицо также имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума и в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным конституционным законом.
Несмотря на то, что круг лиц, обладающих правом на участие в референдуме, достаточно широк, он ограничен законодателем: прежде всего — по основанию гражданства; по возрастному основанию — достижение совершеннолетия; по основанию дееспособности — лица, признанные в судебном порядке недееспособными, не имеют права участвовать в референдуме. Кроме того, лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу, также не имеют права участвовать в референдуме (видимо, из соображений асоциальности).
Что касается граждан Российской Федерации, удовлетворяющих требованиям законодателя, но проживающих или находящихся за пределами ее территории, то правом на участие в референдуме они обладают в полном объеме. Реализуют они указанное право на территории иностранного государства через дипломатические представитель
ства и консульские учреждения.
Консульские действия по оказанию содействия гражданам российской федерации в реализации их избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме российской федерации регламентированы ст 24 федерального закона от 05.07.2010 N 154-ФЗ (ред. от 03.12.2011)"Консульский устав Российской Федерации"
Как и Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", региональное законодательство о референдумах определяет перечень вопросов, которые решаются исключительно на основании предварительного проведения консультативного референдума. Это изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации, объединение ряда субъектов, изменение их наименования.
На референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Федерации; о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти региона либо отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе региональных органов государственной власти;
в) о прекращении или продлении полномочий депутатов законодательного (представительного) регионального органа государственной власти; об утверждении, назначении на должность или освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение (наделение полномочиями) или освобождении от должности;
г) о принятии или изменении бюджета субъекта Федерации, исполнении или изменении его финансовых обязательств;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Как и на федеральном уровне, в регионах запрещается совмещать референдум с парламентскими выборами. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 июня 1998 г. по запросу Законодательного Собрания Республики Карелия отметил, что каждая форма непосредственной демократии — и референдум, и выборы — имеет собственное предназначение в системе народовластия; реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению другой. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа по смыслу Конституции не может быть направлен на отрицание парламентской демократии, т.е. законных и свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа. Подрыв легитимности и примата парламентов как законодательных (представительных) органов публичной власти фактически привел бы к пересмотру итогов избирательной кампании и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти
Референдум не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, региональным конституциям (уставам); ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав.
В отношении вопросов местного референдума в ст. 12 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской федерации" (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-фз) предусмотрено следующее:
На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения (п. 3);
Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязатель
ному вынесению на местный референдум (п. 4);
Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод (п. 5);
Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ (п. 6);
Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7);
На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (п. 8);
Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается (п. 9).
2. Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования. Представляется очевидным, что речь идет о правиле, согласно которому местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования.