В системе форм участия населения в решении вопросов местного значения правотворческая инициатива граждан занимает важное место. Исходя из содержания ст. 26 федерального закона от 6 октября 2003 года, под правотворческой инициативой понимается право граждан, обладающих избирательным правом, вносить на рассмотрение органов и должностных лиц местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, обязательных к рассмотрению указанными органами и должностными лицами.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года определяет основные положения, необходимые для осуществления правотворческой инициативы граждан (ст. 26):
1) с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования;
2) минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается названным актом и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом;
3) в случае отсутствия указанного акта, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, представительными органами муниципального образования осуществляются в соответствии с нормами федерального закона, которые устанавливают следующий порядок:
- проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению в течение трех месяцев со дня его внесения на открытом заседании представительного органа муниципального образования;
- представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта;
- мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Обязанность представительных органов оказывать содействие населению при реализации права на правотворческую инициативу регламентирована ч. 2 ст. 33 федерального закона от 6 октября 2003 года. Однако данная статья носит декларативный характер и не предусматривает конкретных механизмов содействия и мер ответственности за несоблюдение этой нормы. Такое содействие, на наш взгляд, должно быть выражено, прежде всего, в принятии муниципального правового акта, устанавливающего организационный механизм реализации правотворческой инициативы. При этом правовое регулирование института правотворческой инициативы, с одной стороны, не должно создавать сложной процедуры и бюрократических препятствий гражданам, желающим участвовать в управлении местным сообществом, а с другой стороны, не допускать упрощенной процедуры, так как это будет способствовать стихийному наплыву проектов правовых актов, не отвечающих требованиям их значимости для муниципального образования.
Учитывая местные особенности, представительный орган при принятии муниципального правового акта о правотворческой инициативе граждан в конкретном муниципальном образовании должен найти оптимальное сочетание ограничений и требований, предъявляемых к механизму реализации правотворческой инициативы граждан, чтобы это право было эффективно реализовано гражданами и действовало на пользу муниципальным образованиям.
Включение факультативной стадии реализации правотворческой инициативы граждан в механизм правотворческой деятельности представительных органов муниципальных образований, состоящий из рассмотренных основных стадий, на наш взгляд, предполагает:
· во-первых, полную замену второй основной стадии на данную факультативную стадию;
· во-вторых, внесений существенных изменений и уточнений в первую и третью основные стадии нормотворческого процесса в представительных органах муниципального образования.
Внесение изменений в первую основную стадию нормотворческого процесса
представительных органов, с одной стороны, должно быть связано в первую очередь с сокращением перечня требуемых документов при подготовке нормативного правового акта. Требования, предъявляемые к проектам нормативных правовых актов, которые вносятся в порядке реализации правотворческой инициативы граждан должны быть ограничены предоставлением только пояснительной записки и финансово-экономического обоснования. Подготовка иных документов в случае необходимости должна быть возложена на аппарат представительного органа муниципального образования. С другой стороны, реализация правотворческой инициативы граждан на первой основной стадии правотворческого процесса в представительных органах муниципального образования требует предоставления дополнительных документов: списка инициативной группы граждан и протокола собрания (заседания), на котором было принято решение о создании данной инициативной группы для реализации правотворческой инициативы.
Вторая основная стадия нормотворческого процесса (внесение проекта нормативного правового акта) в представительном органе муниципального образования полностью заменяется факультативной стадией реализации правотворческой инициативы граждан, которая, в свою очередь, состоит из двух стадий:
1) создания инициативной группы граждан;
2) внесения проекта нормативного правового акта в представительный органа муниципального образования.
При создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы в первую очередь возникает вопрос о ее численности. Несмотря на то, что федеральный законодатель установил предельную численность инициативной группы через процентное отношение, следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением:
· во-первых, установление абсолютного числа граждан при определении такой численности значительно упрощает дело, поскольку освобождает инициативную группу и представительный орган муниципального образования от необходимости вычисления процентного отношения;
· во-вторых, применение процентного отношения будет создавать бюрократические барьеры для реализации правотворческой инициативы в крупных муниципальных образованиях. При существующем абсентеизме избирателей установление высоких требований к численности инициативной группы будет служить непреодолимым препятствием к реализации правотворческой инициативы.
После создания инициативной группы граждан должно быть принято соответствующее решение, которое может приниматься либо на собрании граждан, либо общественным объединением, действующим на территории муниципального образования, и должно оформляться надлежащим образом (например, протоколом).
Правовое регулирование второй стадии реализации правотворческой инициативы граждан в представительном органе муниципального образования связано с решением двух существенных вопросов: о содержании правотворческой инициативы и о порядке принятия проекта правового акта к рассмотрению. Определение содержания правотворческой инициативы граждан в представительном органе муниципального образования связано с выяснением видов проектов правовых актов, которые граждане могут вносить в порядке правотворческой инициативы, а также с правомочиями граждан в этом вопросе.
Во-первых, представляется очевидным, что правотворческая инициатива граждан, как и любая иная правотворческая инициатива, может быть реализована в виде внесения проектов муниципальных правовых актов, проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в действующие муниципальное акты либо о признании их утратившими силу.
Сложнее обстоит дело с теми видами муниципальных правовых актов, проекты которых могут быть внесены гражданами в порядке реализации правотворческой инициативы, которые классифицируются в зависимости от сферы их правового регулирования. Из сопоставления норм ст. 2, 7, главы 7 федерального закона от 6 октября 2003 года следует вывод о том, что проекты муниципальных правовых актов, вносимых гражданами на рассмотрение в органы местного самоуправления, могут быть:
· как нормативными, так и индивидуальными;
· как по вопросам местного значения, так и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
Кроме того, федеральный закон не ограничивает содержание правотворческой инициативы граждан исключительно проектами муниципальных правовых актов по вопросам местного значения (ст. 26). Такое правовое регулирование содержания правотворческой инициативы и правомочий граждан в этой сфере представляется чересчур расширенным и не способствующим эффективному функционированию как самой правотворческой инициативы граждан как механизма самоорганизации населения, так и нормотворческой деятельности представительных органов
муниципальных образований.
Следует согласиться с мнением, высказанным в юридической литературе, что право граждан на правотворческую инициативу может распространяться лишь на проекты муниципальных актов, которые регламентируют вопросы местного значения и не касаются осуществления муниципальными органами отдельных государственных полномочий. Кроме того, право граждан на правотворческую инициативу, по нашему мнению, должно распространяться на проекты муниципальных правовых актов только нормативного характера, регламентирующих вопросы местного значения.
Распространять правотворческую инициативу граждан на муниципальные акты индивидуального характера, на внутриорганизационные акты местных органов власти, на наш взгляд, нецелесообразно. Во-первых, в связи с тем, что правотворческая инициатива граждан – это институт непосредственной демократии, который призван общими усилиями граждан решать общезначимые вопросы для местного сообщества, а не чьи-либо персональные проблемы. Во-вторых, организация деятельности органов местного самоуправления является исключительной компетенцией руководителей этих органов, а не местного населения.
В связи со сказанным полагаем, что нормы федерального закона, определяющие содержание правотворческой инициативы граждан, излишне декларативны и нерациональны. Необходимо внести коррективы в ст. 26 федерального закона от 6 октября 2003 года в части предоставления гражданам возможности внесения на рассмотрения представительного органа муниципального образования исключительно проектов нормативных правовых актов по вопросам местного значения. Такая поправка будет соответствовать предназначению правотворческой инициативы граждан как важнейшего института непосредственной демократии на местном уровне, выражающемуся в праве граждан вносить на рассмотрение органов местного самоуправления проекты муниципальных актов по важнейшим общезначимым проблемам местного сообщества.
Порядок принятия проекта нормативного правового акта, вносимого в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, отличается от общего порядка особенностями, которые определены федеральным законом от 6 октября 2003 года. К ним относятся:
1) обязательность рассмотрения данного проекта представительным органом муниципального образования;
2) предоставление представителям инициативной группы возможности изложения своей позиции на открытом заседании представительного органа.
Таким образом, представительный орган муниципального образования не позднее определенного срока, который должен быть указан в положении представительного органа о правотворческой инициативе граждан, обязан в письменной форму уведомить инициативную группу граждан о дате и времени рассмотрения внесенного ими проекта нормативного правового акта и обеспечить представителям этой группы доступ на заседание представительного органа, рассматривающего этот проект. Кроме того, изменяются и основания отказа в принятии документов, вносимых в порядке реализации правотворческой инициативы граждан. Такими основаниями в данном случае должны быть:
· нарушение требований, предъявляемых к численности и порядку создания инициативной группы граждан, а также к перечню документов, прилагаемых к тексту муниципального правового акта;
· несоблюдение формы и реквизитов муниципального правового акта (которые являются общими для всех проектов актов, независимо от вида субъектов правотворческой инициативы).
В случае отказа в принятии документов инициативной группе граждан должен быть выдан письменный мотивированный ответ, который может быть обжалован в суд. При этом отказ в принятии документов не может служить препятствием для повторной подачи документов при условии устранения инициативной группой нарушений, вызвавших отказ.
Третья основная стадия нормотворческого процесса в представительном органе муниципального образования в связи с предоставлением проекта инициативной группой граждан изменяется незначительно. В соответствии с ч. 3 ст. 26 федерального закона от 6 октября 2003 года мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально и в письменной форме доведено до сведения инициативной группы, внесшей этот проект. Представляется, что такое решение также должно быть официально обнародовано.
Следует отметить, что в настоящее время институт правотворческой инициативы в муниципальных образованиях практически не используется. Его становление должно начинаться с эффективно действующих и не противоречащих друг другу норм. Для того, чтобы институт правотворческой инициативы граждан стал составной частью нормотворческого процесса представительных органов муниципальных образований, необходимо четкое закрепление механизма реализации правотворческой инициативы в
нормативных правовых актах указанных органов с учетом тех основ, которые заложены в федеральном законе от 6 октября 2003 года.