В соответствии со ст. 8 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.
Для осуществления взаимодействия ее участников и реализации координационных функций прокуроры наделяются соответствующими организационно-управленческими правомочиями, определяемыми Положением о координации, утвержденным указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Необходимость согласованных усилий правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью диктуется самим объектом взаимодействия, изначально представляющим собой чрезвычайно сложный негативный феномен социальной жизни.
В соответствии с в ч. 2 ст. 8 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения координационной деятельности Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры созывают координационные совещания, организуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необходимую информацию, осуществляют иные полномочия в соответствии с Положением о координационной деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации.
Принятое на высшем государственном уровне решение о координационных правомочиях прокуроров не случайно. Оно родилось после длительного и всестороннего изучения прошлого опыта, взглядов и позиций научных и политических кругов. Это изучение показало не только предпочтительность, но и безальтернативность прокуратуры в качестве координирующего центра борьбы с преступностью. И это понятно, прежде всего, в силу универсальности ее надзорных функций, распространяющихся и на координируемые органы, деятельного участия во всех сферах судопроизводства, широты диапазона выхода на властно-управленческие и общественные структуры, от которых зависит эффективность правоприменительной и профилактической работы.
Наряду с наделением прокуратуры в ст. 8 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» указанной функцией и рядом правомочий по ее осуществлению положение от 18 апреля 1996 г. основательно раскрывает цели координации, ее основные направления, круг участников проведения согласованных мероприятий. В нем излагаются императивные требования и принципы координации, методы и формы сотрудничества, определяется порядок проведения организационных мероприятий, формирования и реализации рабочих планов, процедуру принятия и исполнения решений координационного совещания и др.
Скоординированные действия правоохранительных органов осуществляются для более эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и проведения согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранению обстоятельств, способствующих их совершению.
Большое значение придаётся усилению координации и взаимодействия правоохранительных органов при проведении совместных мероприятий по борьбе с организованной преступностью в сфере экономики и коррупцией. Основные усилия направляются на создание межведомственных следственно-оперативных групп по расследованию преступлений указанной категории дел и усиление роли, влияния прокурорского надзора за ходом их расследования.
Основными направлениями координационной деятельности являются:
· совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений, определение основных направлений борьбы с преступностью;
· выполнение федеральных и региональных программ;
· разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений;
· подготовка и направление информации по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской. Федерации, а также органам местного самоуправления;
· обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности;
· разработка предложений по совершенствованию правового реагирования деятельности по борьбе с преступностью;
· обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений;
· изучение практики координации действий правоохранительных органов, распространение положительного опыта.
При координационных совещаниях в центре и регионах образованы постоянно действующие межведомственные рабочие группы по приоритетным направлениям борьбы с преступностью, которые возглавляют заместители руководителей правоохранительных органов. Эти группы систематически анализируют ход выполнения постановлений координационных совещаний по своим направлениям деятельности, активно способствуют обмену информацией между правоохранительными органами по вопросам борьбы с преступностью и разрабатывают соответствующие скоординированные мероприятия.
Такие мероприятия увязываются с региональными программами борьбы с преступностью. Многие прокуроры субъектов Федерации, районов и городов принимают непосредственное участие в разработке соответствующих комплексных программ, в их реализации. Ход исполнения программ рассматривается на расширенных коллегиях, координационных совещаниях, рабочих встречах руководителей правоохранительных органов, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Как уже отмечалось, в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» определены и субъекты, или участники координации. К ним законодатель отнес органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной
службы и других правоохранительных органов. В Положении о координации, утвержденном указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, уточняется, что под другими правоохранительными органами понимаются государственные органы, наделенные функциями дознания или предварительного следствия, а также процессуального надзора (контроля) за соблюдением законов при их осуществлении.
Положение четко определяет принципы координационной деятельности. Она осуществляется на основе:
· соблюдения законности;
· равенства всех участников координационной деятельности в постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;
· самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и мероприятий;
· гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне;
· ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.
Таким образом, законодательством не только гарантируется равенство всех участников координационной деятельности, но и возлагается ответственность на руководителей соответствующих органов за исполнение согласованных решений.
Положение регламентирует и основные формы координационной деятельности правоохранительных органов:
· проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
· текущий обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
· совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;
· создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;
· проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению;
· взаимное использование возможностей правоохранительных органов в повышении квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
· оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью по основаниям и в порядке, предусмотренным законом;
· издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и ориентировок, иных организационно-распорядительных документов;
· издание совместных бюллетеней (сборников) и других информационных документов по обмену опытом деятельности в борьбе с преступностью;
· разработка и утверждение согласованных полугодовых, а при необходимости перспективных планов координационной деятельности.
Выбор названных и иных форм координации определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки. От руководителей правоохранительных органов зависит выбор и использование иных форм, если они будут признаны целесообразными для достижения намеченных целей.
Особо следует остановиться на взаимодействии с судами и органами юстиции. Последнее возможно только при непременном соблюдении принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчинения только Конституции РФ и федеральному закону. Соответственно значительно сужены рамки взаимодействия, которое может выражаться в виде:
· взаимного информирования о состоянии преступности и судимости;
· использования данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке согласованных действий по борьбе с преступностью;
· совместной работы по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики;
· проведения совместных семинаров и конференций, взаимного привлечения специалистов к мероприятиям по повышению квалификации;
· направления совместных информационных писем, справок, обзоров;
· участия в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
· участия председателей судов и руководителей органов юстиции в заседаниях координационных совещаний правоохранительных органов, в иных согласованных формах.
Как одну из форм положительного взаимодействия следует отметить и подготовку с судебными органами совместных обзоров следственно-судебной практики по уголовным делам. В большинстве регионов председатели судов активно участвуют не только в работе координационных совещаний, но и в проведении межведомственных семинаров по повышению квалификации работников правоохранительных органов.
И, наконец, законодательством регламентируются порядок организации координационной деятельности ее участников, процедура обсуждения, принятия и реализации выработанных решений, создание вспомогательных рабочих и контрольных структур. Основным органом, определяющим скоординированную стратегию борьбы с преступностью, является координационное совещание. Координационное совещание образуется в составе: председателя (прокурора) и членов (руководителей соответствующих правоохранительных органов по должности или лиц, исполняющих их обязанности). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания.
На заседания могут быть приглашены другие работники правоохранительных органов, руководители ведомств, общественных объединений, ученые, представители средств массовой информации. Согласованное решение об этом принимается руководителями правоохранительных органов – членами координационного совещания.
Члены координационного совещания при обсуждении пользуются равными правами.
Решение координационного совещания составляется в письменной форме и считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его исполнение. Руководители правоохранительных органов организуют исполнение решений координационного совещания, которые реализуются приказами, указаниями, распоряжениями и другими организационно-распорядительными мерами по каждому ведомству. Если в выполнении решения участвуют несколько правоохранительных органов, организационное обеспечение возлагается на орган, указанный первым.
Протокол координационного совещания подписывается председателем, а решение – также и руководителями тех органов, на которых возложено его исполнение.
Для подготовки вопросов координационного совещания и участия в его работе могут привлекаться представители контролирующих, других государственных органов, общественных объединений.
Будучи уравненными в правах с другими членами координационного совещания при принятии и реализации его решений, Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Федерации, городов и районов, как председатели совещания, наделены полномочиями:
· созыва совещания;
· организации рабочих групп;
· связи со средствами массовой информации;
· назначения из числа работников аппарата прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секретариат совещания.
Демократическая сущность координационного совещания предопределяет широкую возможность каждого члена координационного совещания проявить инициативу и волю в обсуждении и решении злободневных проблем борьбы с преступностью. В частности, члены совещания:
· вносят для рассмотрения совещанием предложения по вопросам, относящимся к предмету координации, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения, а также проекты документов, иные материалы, необходимые для обсуждения и принятия решения;
· участвуют в обсуждении и выработке решения по вопросам, вынесенным на рассмотрение;
· определяют представителей для участия в рабочих группах и секретариате координационного совещания;
· вносят предложения об оценке эффективности выполнения совместных решений и мер по их реализации;
· обеспечивают исполнение принятых решений в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемого им органа;
· информируют председателя о ходе выполнения разработанных мероприятий.
Секретариат координационного совещания, формирующийся из представителей всех правоохранительных органов, наряду с организационно-техническим обеспечением скоординированной деятельности осуществляет работу по подготовке проектов планов работы совещания, анализу и обобщению хода выполнения ранее принятых решений, обеспечению оперативной связи с государственными учреждениями и общественными организациями, ориентированными на содействие укреплению правопорядка.
С возложением на прокуратуру координационной функции найдена в целом удачная и результативная форма более рационального объединения усилий государственных органов, стоящих на переднем рубеже борьбы с преступностью.