В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) финансового права – бюджетным правом. Бюджетное право – центральный раздел особенной части финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.
Бюджетное право отличается от других подразделений и институтов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:
1) бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти;
2) эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.
Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:
1) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;
2) структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;
3) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;
4) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета.
Итак, бюджетное право – это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.
Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли права.
Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они находят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержание пронизано
этими принципами и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ,
Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.
Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Федерации и субъектов РФ.
В бюджетном праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.
В круг субъектов бюджетного права РФ входят:
1) государство и его территориальные подразделения – Российская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования);
2) органы государственной власти и местного самоуправления – представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ для характеристики обязанностей органов власти в области расходов вводит понятие – бюджетное обязательство и публичное обязательство.
Бюджетные обязательства – это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;
Публичные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации)
Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.
Бюджетным правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:
1) бюджетные правоотношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;
2) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;
1) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы.
Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.
В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ, например:
· ст. 71 и 72, определяют компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации;
· ст. 101, 104, 106, 114, устанавливают основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением;
· ст. 132 регламентирует бюджетные права органов местного самоуправления и др.
Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.
Среди законодательных актов специального содержания основным источником является принятый 31 июля 1998 г., введённый в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), который в настоящее время действует в редакции федерального закона от 26 апреля 2007г. №63-ФЗ. Бюджетный кодекс Российской Федерации:
· устанавливает:
- общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;
- правовое положение субъектов бюджетных правоотношений;
· определяет:
- основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации;
- порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Кроме Бюджетного Кодекса РФ источниками бюджетного права являются принятые в соответствии с БК РФ:
· федеральные законы о федеральном бюджете;
· федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
· законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации;
· законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов;
· муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах;
· иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные правоотношения.
Кроме указанных актов бюджетного законодательства РФ источниками бюджетного права являются иные нормативные правовые акты, регулирующим бюджетные правоотношения.
Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. К этим нормативным правовым актам относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
К источникам бюджетного права относятся нормы международных договоров Российской Федерации. Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.
Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны.
Бюджетное право – самая динамически развивающая отрасль российского права. Так, федеральным законом от 26 апреля 2007г. №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» в БК РФ были внесены существенные изменения.
Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ с 1 января 2008 г. утверждаются сроком на три года. Проекты бюджетов субъектов РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) могут составляться сроком на один год или три года.
В числе основных нововведений в БК РФ можно также выделить:
· сокращение законодательной процедуры утверждения федерального закона о федеральном бюджете с четырёх до трёх чтений;
· планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;
· утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Бюджетным кодексом РФ с одновременным расширением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее детализации.
В целях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе вводятся принципы «единства кассы» и «подведомственности расходов»
Принцип «единства кассы» подразумевает осуществление всех бюджетных операций в рамках единого счета соответствующего бюджета, что позволяет обеспечить полную прозрачность при формировании и использовании бюджетных средств и существенно повысить управляемость государственными (муниципальными) финансами.
Принцип «подведомственности расходов» исключает возможность реализации функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Функции по распоряжению бюджетными средствами такими организациями должны быть переданы соответствующим главным распорядителям средств бюджета.
Данные изменения введены с целью устранения дублирования отдельных полномочий и установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя бюджетных средств.
В целях повышения результативности бюджетных расходов устанавливается закрытый перечень форм бюджетных ассигнований, введены ограничения по предельному значению дефицита федерального бюджета, что позволит сохранить объем государственного долга РФ на экономически безопасном уровне.
Для повышения прозрачности региональных и муниципальных финансов введен новый порядок предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов РФ и муниципальных образований (в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов субъектов РФ и муниципальных образований).
Формируемый в составе федерального бюджета Стабилизационный фонд заменяется на Резервный фонд и Фонд будущих поколений, в которые будут зачисляться налоги в части нефти и газа, а также экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты.
Для повышения устойчивости бюджета создается резерв бюджетных средств (условно утвержденные расходы) в размере на первый год планового периода в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета.
Устанавливается единая методология и порядок составления, проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также создание в органах исполнительной власти подразделений внутреннего финансового аудита.