Во второй половине XVII века в России устанавливается абсолютная монархия. Нарождавшийся абсолютизм в целях реализации своих внешних и внутренних задач поощрял развитие торговли и промышленности, особенно в первой четверти XVIII в. Проблема обеспечения возникающих мануфактур рабочей силой решалась путем приписки к ним государственных крестьян. Кроме того, разрешалось покупать государственных крестьян с землей при обязательном условии использования их труда на мануфактурах.

В результате развития товарно-денежных отношений возникла возможность содержать громоздкий бюрократический государственный аппарат, в том числе многочисленную армию.

Господствующей системой по-прежнему продолжало оставаться феодальное хозяйство. Однако оно все больше вынуждено было приспосабливаться к рынку, к товарно-денежным отношениям.

В XVII веке происходит возрастание роли поместного хозяйства в экономике страны. Абсолютизм делал все, чтобы консолидировать класс феодалов, укрепить тем самым свою социальную базу.

Укрепление господства феодалов, а также положения купечества шло за счет нещадной эксплуатации трудящихся масс и приводило к обострению классовой борьбы в стране. Восстания крестьян, выступление низов посадского населения, борьба угнетенных народов – все это заставило господствующий класс перейти к созданию абсолютной монархии, при которой оно мог эффективнее подавлять любые выступления народа.

Установление абсолютизма в России было вызвано и внешнеполитическими причинами: необходимостью борьбы за политическую и экономическую независимость страны, за выход к морю. Абсолютная монархия оказалась более приспособленной к решению этих задач, нежели сословно-представительская. Так, в результате Северной войны (1700-1721 гг.) Россия добилась больших результатов, чем  в Ливонскую войну (1558-1583 гг.).

Абсолютизм в России возник и развивался в специфических условиях существования крепостного права и сельской общины, подвергнутой уже значительному разложению.

Царь приобрел значительную финансовую самостоятельность, получая доходы от своих вотчин, сбора подати с покоренных народов, от таможенных сборов, возросших в связи с развитием торговли. Важное значение имели налоги (стрелецкие, ямские и т.д.), царская монополия на изготовление и продажу водки, пива, меда.

Происходил интенсивный процесс подчинения церкви государству.

Абсолютизм окончательно оформился в первой четверти XVIII века при Петре I. Царь стал неограниченным правителем страны.

Особенностью общественного строя данного периода было стремление государства к четкой правовой регламентации положения каждого из четырех сословий, на которое делилось все население страны: дворянства, духовенства, крестьян, городского населения.

Феодально-зависимые крестьяне составляли основную массу населения. Они подразделялись на помещичьих, государственных, экономических, посессионных и дворцовых (удельных).

Значительная часть крестьянства принадлежала светским и духовным феодалам. Так, в 1718 г. церковь владела 25 % всех крестьянских дворов в России. Их число продолжало увеличиваться за счет пожалований царя из государственных земель.

Развитие товарно-денежных отношений вело к имущественному расслоению среди крестьянства, выделению из их среды торговцев, ростовщиков. Но основная масса жила плохо, страдая от обременительных поборов. Помещичьи крестьяне несли в пользу хозяина различные повинности: барщину, оброк и т.д. Барщина иногда доходила до 5-6 дней в неделю и обычно применялась в черноземных районах, где помещику более выгодно было использовать труд крестьянина для обработки своих земель.

Крестьяне нечерноземной полосы, как правило, платили помещику денежный или натуральный оброк. Развитие промышленности, торговли, денежного обращения вело к постепенному вытеснению натурального оброка денежным.

Помещики выжимали из крестьянского труда максимальные доходы, не останавливаясь перед самыми жесткими мерами в отношении неплательщиков. Владельческие крестьяне, кроме повинности в пользу помещиков или церкви, несли и государственные повинности.

Тяжелым бременем на крестьянские хозяйства ложились рекрутские наборы. Крестьяне должны были ежегодно направлять по одному рекруту с каждых 20 дворов.

Ведение войн требовало значительных расходов, государство увеличивало налоги, и это, прежде всего, отразилось на положении крестьянства как основного податного сословия. Кроме того, крестьяне вынуждены были работать на строительстве городов, верфей и т.д.

Введенная в ноябре 1718 г. подушная подать с помещичьих и монастырских крестьян значительно ухудшила и без того их тяжелое положение. Каждая мужская душа должна была платить 74 к. Отрицательно повлияла на доходы крестьян натуральная постойная повинность, заключавшаяся в размещении армии по деревням и селам.

Помещики в отношении крестьян обладали широкими полномочиями: распоряжались имуществом своих крепостных, по мелким уголовным делам осуществляли над ними суд, разбирали споры и иски между крестьянами, могли их переселять. Они распоряжались крестьянами как своей собственностью, могли их продавать, разлучая жен и мужей, родителей и детей, понуждать крестьян к вступлению в брак, закладывать, завещать, менять, дарить, подвергать телесным наказаниям, отдавать в смирительные и арестантские дома, ссылать в Сибирь на поселение и на каторжные работы.

По Указу 1767 г. крестьянам было запрещено жаловаться на своих помещиков под угрозой тяжких телесных наказаний и каторжных работ.

Феодально-зависимыми являлись и государственные крестьяне. Их экономическая зависимость от государства была не менее тяжелой, чем частновладельческих крестьян от помещиков. Они несли различные повинности и платили оброк государству. Но их правовое положение было несколько лучшим. Их не могли продать, но могли отдать какому-либо частному владельцу. Количество государственных крестьян продол-жало сокращаться за счет раздачи их дворянам (особенно в царствование Екатерины II).

В это время появилась особая группа крестьян, называемая посессионными. В 1721 г. было разрешено купцам покупать населенные имения и приписывать их к     мануфактурам. Посессионных крестьян нельзя было продавать отдельно от мануфактур. Они подвергались на мануфактурах безудержной эксплуатации. В результате секуляризации церковных земель появилась особая категория крестьян – экономических, которые несли в пользу государства денежный оброк. В 1786 г. они вошли в число государственных крестьян.

Дворцовые (с 1797 г. — удельные) крестьяне принадлежали императорской фамилии. Хотя их права были ограничены, все же их положение было несколько лучшим, чем положение помещичьих крестьян.

Несколько легче было положение городского (посадского) населения.

Города в этот период развивались как центры торговли и крупного производства, создавались металлургические, текстильные и кожевенные предприятия, пороховые заводы и т.д.

Посадское население несло рекрутскую и постойную повинности; из посада вербовали людей на строительство крепостей, кораблей, городов. С него собиралось значительное количество денежных сборов: стрелецкие деньги, десятая деньга, сборы с бань, мельниц, постоялых дворов и т.д.

Введение подушной подати заменило почти все налоги с посада, для которого ее размер составил 1 р. 10 к., что привело к усилению посадского тягла.

Население России по-разному отвечало на усиление произвола со стороны феодалов и властей. Одной из самых распространенных форм протеста являлся побег. Доведенные до отчаяния крестьяне поднимали восстания.

Вторая половина XVII – XVIII вв. – период трех мощных крестьянских войн  против феодалов: под руководством Степана Разина, Кондратия Булавина и Емельяна Пугачева. Абсолютистское государство жесткими мерами подавляло всякие выступления эксплуатируемых масс, карая не только восставших, но и членов их семей (жен, малолетних детей).

Во второй половине XVIII века в России шел процесс разложения феодально-крепостнического строя и развития буржуазных отношений. Он особенно усилился в первой половине XIX века и привел к кризису феодализма. Во всех основных отраслях экономики шло постепенное формирование капиталистического уклада.

Сельское хозяйство все больше связывалось с рынком, производило часть продукции специально на продажу. Широкое распространение, особенно в нечерноземных районах, стали получать денежные оброки, что подрывало натуральные основы и барского, и крестьянского хозяйства. В черноземных районах помещики для повышения доходности своих имений увеличивали барскую запашку, барщину и уменьшали крестьянские земельные наделы. Многие из помещиков стали вводить месячину: отбирали у крестьян наделы, полностью переводили их на работу в свое хозяйство и выдавали месячное содержание продуктами и одеждой. Некоторые помещики заводили полотняные, суконные, винокуренные предприятия, которые обслуживались трудом крепостных крестьян.

Капиталистические отношения проникали и в крестьянское хозяйство, усиливая процесс социального расслоения крестьянства. Большая часть крестьян беднела, разбогатевшие крестьяне вели торговлю, заводили промыслы, вкладывали свои капиталы в промышленность. Из их среды вышли такие крупные капиталисты, как Морозовы, Гучковы, Прохоровы и др.

Значительно шире и глубже буржуазные отношения развивались в промышленности. Росло мелкотоварное производство: кустарная и мелкая городская промышленность, крестьянские промыслы. На их базе вырастала капиталистическая мануфактура.

Росло применение наемного труда в промышленности, особенно на частновладельческих мануфактурах. Даже в металлургической промышленности, почти целиком основанной на крепостном труде, внезаводские работы (заготовка руды, древесного угля и др.) выполнялись наемными рабочими.

Важным явлением в развитии капиталистических отношений в промышленности было перерастание в 30-50-х гг. XIX века мануфактуры в капиталистическую фабрику, основанную на машинной технике. Это усиливало процесс формирования новых классов: буржуазии и пролетариата, значительно расширяло применение наемного труда в промышленности. Так, в 1825 г. 54 % всех занятых в обрабатывающей промышленности были наемные рабочие, большинство которых составляли оброчные крестьяне. Существование крепостного строя приводило к тому, что спрос на свободную рабочую силу был значительно выше ее предложения.

Развитие капиталистических отношений происходило в рамках старого феодального способа производства, который оставался господствующим и в этот период.

Дальнейшее развитие производительных сил вступало в противоречие с существующим строем, что приводило к обострению классовой борьбы и усилению антикрепостнического движения в России. Усиление эксплуатации крестьян, произвол помещиков и администрации вызывали крестьянские волнения.

В первой половине XIX в. участились выступления крепостных, посессионных и наемных рабочих на мануфактурах, особенно на заводах Урала. Недовольство затронуло и армию (волнения в 1820 г. в Семеновском гвардейском полку, среди военных поселенцев и т.д.). Против национального угнетения выступали порабощенные царизмом народы (восстание в Польше в 1830-1831 гг.). В 1825 г. произошло восстание декабристов.

Становление государственной системы помощи и поддержки нуждающимся во второй половине XVII — первой половине XIX вв. связано с основными геополитическими и обществен­ными тенденциями: образованием империи, секуляризацией монастырских земель, оформлением гражданского общества.

Российская империя складывалась как многонациональное го­сударство с оп­реде-ленным экономическим и военным потенциалом. Секуля­ризация в XVII-XVIII вв. привела к развитию самостоятельной общественной мысли, светской науки, а само церковное созна­ние уходит в более напряженное искание чисто церковной “правды”. Отказ от теологических смыслов в общественном призрении как критерия истинности и справедливости проис­ходит в период правления Петра I.

Процесс помощи, институ­ты помощи, субъекты и объекты помощи начинают рассматри­ваться в рамках указов и постановлений, которые являются официальными нормативными критериями жизнедеятельнос­ти, ценностями, правилами общественного поведения.

Нуж­дающийся в поддержке соотнесен с одним из государственных институтов помощи. При этом он лишен свободы выбора и по­ступка. Не он определяет институт помощи, а институт помо­щи определяет его дальнейшую судьбу. И здесь намечаются как позитивные, так и негативные черты данной системы помощи.

Государственно-административное общественное и частное призрение складывалось на протяжении почти двух столетий. Его становление как системы происходит с XVIII по вторую по­ловину XIX в. (она развивается по нескольким направлениям).

Оформляется административная система помощи нуждающим­ся, которая включала в себя определенные территориальные институты помощи и поддержки, государственные превентив­ные и защитные меры относительно различных слоев населе­ния, усиление законодательной базы, регулирующей отноше­ния между различными субъектами, группами и государством. В развитии административной системы поддержки намечают­ся тенденции институциональной системы помощи, предостав­ляемой различными ведомствами — общественными и частны­ми институтами защиты и призрения.

Административная система помощи нуждающимся начина­ет складываться в период разрушения старых государственных связей и хозяйственных отношений. Ее образование осложня­ется войнами, которые вела Россия, а также социальным рефор­мированием общества и структуры государственного управле­ния, осуществляющимся под влиянием петровских преобразо­ваний. В период правления Петра I государственное управление проходит три главных этапа: приказную систему — 1682-1709 гг., губернскую  1710-1718 гг., коллежскую — 1719-1725 гг.

На первом этапе (приказная система) проблемы призрения тесно связаны с секуляризацией монастырских земель и рефор­мированием деятельности Монастырского приказа. Приказ взял на учет владения монастырей и духовных владык, поделил их на две категории: доходы одних шли на нужды монастыря, других — в казну.

К 1700 г. церковные вотчины становятся основными источ­никами денежных, хлебных и других сборов государства. Доходы Монастырского приказа распределялись соответственно государственным нуждам: на военные расходы — на артиллерию, солдат, в том числе и на увечных солдат и унтер-офицеров, солдатских детей и жен, а также на школы и аптеки. Социальное реформирование общества, таким образом, предопределяет и решение тех проблем, которые возникали в результате проводимой внутренней и внешней политики.

К 1706 г. Монастырский приказ распределяет свои средства в следующей последовательности: постоянный старый расход был на нищих и на богадельни — 14.851 р., на монастыри — 31.614 р., на содержание 13 архиепископских домов — 19.536 р., самого приказа — 200, новый расход в приказ артиллерийский на жалование — 17.253 р., в Ямской на дачу солдатам — 5 000 р. и школьным учителям и ученикам — 2 263 р. Кроме того, 12 октяб­ря 1706 г. было велено давать по 15 тыс. р. ежегодно на драгунский полк Мусина-Пушкина.

Только с 1706 г. начинают призревать детей, вдов служилых людей, тогда как богадельным нищим финансовая помощь ока­зывается постоянно, причем отпускаемые им суммы превосхо­дят суммы для детей и вдов.

В том, что на первых порах большая часть денежных средств тратится на нищих, людей церкви, видится противоречивая политика государственной власти. Она вытекает из условий государственного реформирования, когда новая власть не мо­жет решить все социальные проблемы. Отсюда видна попытка и законодательно, и при помощи финансовых средств “заста­вить" церковь выполнять свои прямые обязанности по призре­нию людей церкви.

После учреждения Монастырского приказа финансовые потоки (регулируемые государством) на органи­зацию школ, типографий, благотворительных заведений рас­пределяются следующим образом: величина оклад­ных расходов на государственные нужды к 1708 г. увеличива­ется, тогда как неокладных — уменьшается.

Государство все больше и больше контролирует деятельность церкви, направ­ляя ее средства и на свои нужды. Не забывают и о военных расходах. Их доля, по сравнению с “социальными программами”, значительно выше, чем финансирование просвещения, призре­ния и медицины, вместе взятых (военные расходы составили в 1701 г. — 828 192 р., в 1708 г. — 1.286 384 р., на просвещение, призрение, медицину — 27 425 р. и 55 519 р. соответственно).

Начавшаяся Северная война приводит к резкому упадку при­казной системы хозяйствования. Перед государственной влас­тью встает проблема реорганизации административного про­странства, что затрагивает и систему общественного призрения, поскольку Монастырский приказ не может в полной мере соот­ветствовать административному и финансовому управлению в данный период. Административная реформа 1708 г. (Россия раз­деляется на губернии) и перестройка органов центрального уп­равления 1718 г. (приказы заменяются коллегиями) идут парал­лельно с судебной реформой и реформой налогообложения.

Роль Монастырского приказа, а позднее и Святейшего Сино­да, после разделения России на губернии была в основном кон­тролирующей, полицейско-административной. Таким образом, духовенство приравнивалось к светским чиновникам, для ко­торых указы и распоряжения Сената являлись обязательными к исполнению. В такой же административной зависимости на­ходился и Святейший Синод. Его деятельность в области обще­ственного призрения регламентировалась вышестоящими орга­нами. Так, Святейшему Синоду предписывалось содержать в монастырях направленных Военной коллегией обер-офицеров, унтер-офицеров, рядовых драгун, солдат (Указы 1720, 1721, 1722 гг.).

Но если роль духовенства в деле призрения становится все бо­лее подотчетной и регламентируемой, то значение губерний возрастает. На них возлагается организационная, финансовая и законодательная ответственность в деле общественного при­зрения. Появляются первые указы  (1712 г.) о деятельности губерний в деле призрения, где им велено устраивать “гошпитали” для увечных, престарелых, ”зазорных младенцев” (внебрачных детей). Причем губерниям надлежало самим финансировать свои социальные программы.

Лишая духовенство власти и самостоятельного финансового управления, отдавая предпочтение губернскому администра­тивному управлению, государство спровоцировало тем самым рост нищенства. Поэтому вполне естественно, что большинство указов в сфере общественного призрения направлено на иско­ренение данного социального недуга.

Петровские преобразования в начале XVIII в. существен­но изменяют систему защиты и помощи нуждающимся. В обще­стве изменяется подход к человеку. Если средневековая концеп­ция человека строилась исходя из отрицания ценности лично­сти, приоритета ценностей коллективизма, который закреплял­ся экономическими факторами (владение собственностью на землю либо общиной, либо монастырем, либо под патронажем государственных органов), то эта концепция меняет свое содер­жание в эпоху формирования абсолютизма. Ценность человека рассматривается с позиций его трудовой стоимости. Вот поче­му при Петре Великом происходит активизация политики в от­ношении профессионального нищенства, усиливается роль го­сударства, расширяются мероприятия, направленные на секу­ляризацию монастырских земель.

Среди указов, направленных против профессионального ни­щенства, являются указы 1691, 1694, 1712, 1718 гг. Указами конца XVII в. запрещали побираться в нищенском образе и при­творном лукавстве, за что, в случае поимки, таких людей били кнутом и ссылали в Сибирь.

Правовые регламентации изменяются с начала XVIII века. “Препровождение” бродящих распространяется как на муж­чин, так и на женщин. Появляются органы контроля и надзо­ра в виде Монастырского приказа, который должен направлять нищих по месту приписки (Указ от 21 января 1712 г.). Нищих ловили и отдавали в “работу”.

Параллельно велась борьба и против тех, кто подавал милостыню. С этой целью в городах создавались специальные штаты ”нарочных поимщиков”. Устанавливалось взыскивать штрафы с лиц, в чьем ведении на­ходились здоровые побирающиеся нищие: помещиков, вотчин­ников, как мирян, так и представителей духовенства. Опреде­лялись санкции к нищенствующим: пойманных впервые бить батогами, во второй или третий раз — отсылать мужчин на ка­торжные работы, женщин — в прядильные дома, детей — на су­конный двор и мануфактуры. Разрешалось старостам и сотским собирать нищим “на хлеб и на одежды” из тех сел и деревень, откуда они вышли, а за это они должны были свой хлеб отработать (если они не убогие и не престаре­лые) (Указы от 25 февра­ля и 20 июня 1718 г.).

Политика секуляризации монастырских владений была до­статочно последовательной и предусматривала не только мате­риальный, но и организационный контроль над деятельностью церкви, в связи с чем появляется Указ о регламентации жизни монастырей. В ”Духовном регламенте” от 25 января 1725 г. впервые перед духовными лицами ставится вопрос о милосты­ни как общественном зле, предписывается искоренять этот обы­чай, так как он порождает попрошайничество и лень.

Перед ду­ховенством ставится задача выявить те стороны милостыни, ко­торые провоцируют рост профессионального нищенства, и те, которые идут на пользу обществу. Определены новые направления церкви в деле обще­ственного призрения, строительство при церквах странноприимниц и лазаретов, где предписано было собирать ”престарелых и здравия весьма лишенных, кормиться собою немогущих…”.

Однако и государство начинает осознавать свою роль и миссию в деле ликвидации профессионального нищенства и прове­дении профилактики этого явления, создании системы защиты и помощи нуждающимся. Так, в Регламенте, или уставе, Глав­ного магистрата от 16 января 1721 г. определена роль полиции в деле общественного призрения как одного из субъектов “со­циальной политики". В главе Х подчеркивалось, что «полиция призирает нищих, бедных, больных, убогих, увечных, прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по запо­ведям Божьим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках».

В Регламенте указаны основные институты призрения: ”смирительные дома”, предназначенные для лю­дей ”непотребного жития”; ”прядильные дома” — для женщин ”непотребного женского бытия”; ”гошпитали” для призрения сирых, больных, увечных, убогих, престарелых людей обоего пола; ”сиротские дома” — для убогих и оставшихся без роди­телей детей, где бы их воспитывали и содержали; “другие домы от разных болезней бедных лечат”. Надлежало данные дома построить в каждой губернии за счет земских отчислений.

Усилия пет­ровской администрации не были безрезультатными. В 1718 г. только в Москве действовало 90 богаделен различного профиля, в которых содержалось около   4 тыс. нуждавшихся.

Дальнейшее развитие система социальной защиты, которая включала в себя меры не только оперативного и превентивного характера, находит в инструкциях о внутренней регламентации монастырей и о магистрате.

В преамбуле Указа (от 31 января 1724 г.) о внутренней рег­ламентации монастыря Святейшему Сино­ду было предписано: 1) Отставных солдат, которые не могут трудиться, направлять в монастыри, их число определять, ис­ходя из доходов монастыря, причем необходимо устраивать ”гошпитали по регламенту”; 2) Определить монахов для “служе­ния" отставным военным, лишним монахам, не задействован­ным на “служении”, выделять монастырские земли, чтобы они на ней работали; 3) Монахиням ”лишним” вместо пашни вме­нялось рукоделие или работа на мануфактурных фабриках.

В инструкциях магистратам (от 31 января 1724 г.) в § 33 говорилось о необходимости обучения малолетних детей, не только ”пожиточных, но и бедных”. Предусматривалось их обучение чтению, письму, ”цифирному счислению”, арифмети­ке. Школы должны быть организованы при церквах. Городское попечение над малолетними включало в  себя не только обуче­ние, но и опеку. Назначение опекунов возлагалось на магист­рат, который должен осуществлять контроль за их деятельно­стью и надзор за процессом воспитания”.

В § 34 подчеркивалось, что призрение бедных, ”престарелых и дряхлых граждан” лежит непосредственно на магистратах. Для этих целей они должны быть пристроены в городские бо­гадельни, а не жить за счет ”пропитания граждан”. Однако категорически запрещалось призрение “посторонних граж­дан", т. е. лиц не из данного города. В § 38 запрещалось всем со­словиям призревать и оказывать милостыню посторонним гражданам. Относительно профессионального нищенства в § 32 особо указывалось, что праздный образ жизни ведет к раз­личным формам преступлений — воровству, разбою. Для предотвращения этого людей, ведущих праздный образ жизни, необходимо ”понуждать” к ремеслам, работам, “художествам”.

Таким образом, при Петре I оформляется достаточно развет­вленная система социальной защиты. В нее входят:

а) центральные органы — вначале Патриарший и Монастыр­ский приказы, с 1712 г. — Святейший Синод, а с 1724 г. Камер-контора;

б) городские магистраты;

в) помещики во владельческих селениях;

г) старосты и сотские в селениях со свободным населением. Характерны в этом отношении институты призрения, кото­рые можно условно разделить на институты социального конт­роля и социальной помощи. К первым можно отнести смири­тельные и прядильные дома, предназначенные, прежде всего, для насильственного привлечения мужчин и женщин к обще­ственно полезному труду. Эти меры направлены против ”про­фессиональных нищих”, ”ленивых прошаков”. Ко вторым при­числяли “гошпитали”. Они предназначались для призрения сирот, убогих, больных, увечных, престарелых,    т. е. тех людей, которые не могли в силу разных обстоятельств самостоятельно кормиться.

Помимо создания государственных структур помощи и кон­троля, предпринимаются попытки организации новых источни­ков финансирования общественного призрения. Среди них:

• увеличение сбора венечных денег;

• контроль за продажей восковых свечей;

• установление вычетов из жалованья на ”гошпитали”;

• обучение монахинь ремеслам и обращение средств с них на общественные, а не на личные нужды;

• сбор подаяний при церквах на ”гошпитали”;

• сбор штрафных денег с раскольников.

В период правления Елизаветы Петровны с 1741 г. происхо­дит дальнейшая реорганизация общественного призрения. В ве­дении Святейшего Синода остаются богадельни и нищие, одна­ко финансирование монастырских богаделен осуществляется в соответствии со штатами. Учитываются неиспользованные средства на содержание нуждающихся, их предлагают переда­вать в инвалидные дома, а остаток класть в банк под проценты.

Происходят изменения и в деле управления призрения на местах. Статс-коллегия в 1741 г. сменяет органы государствен­ного контроля за общественным призрением. На основании ре­шения Сената она обязана содержать богадельни губернских, провинциальных и воеводских канцелярий. В общем, меняет­ся источник выплат, но не система финансирования и отноше­ние к общественному призрению.

В 1763 г. общественное при­зрение, а точнее финансирование, богаделен, инвалидных до­мов вновь переходит под юрисдикцию Коллегии экономии, где они находятся до образования специальных органов — приказов общественного призрения. Они организованы Екатериной II 7 ноября 1775 г. в связи с принятием нового административно­го уложения о губерниях. Согласно уложению, в каждой губер­нии учреждалось по одному приказу общественного призрения под председательством гражданского губернатора. Приказы об­щественного призрения включали в себя как институты поддержки, так и институты контроля: народные школы, больницы, си­ротские дома, аптеки, богадельни, дома для неизлечимых боль­ных и  душевнобольных, работные, смирительные.

Административная система (узаконена для каждой из губер­ний, а их количество со времен Петра I увеличилось с 8 до 51) предусматривала охват населения от 300 до 400 тыс. человек. Соответственно приказы общественного призрения должны были охватывать ту часть населения, которой необходимы по­мощь, поддержка и определенный контроль. Из доходов губер­ний разрешалось ”единожды” предоставлять 15 тыс. р. на со­держание приказов. Причем эти деньги можно было отдавать в заклад частным лицам под проценты или в банк сроком не бо­лее, чем на один год с условием, чтобы заемщик брал не менее 500 и не более 1000 р. Дозволялось умножать капитал и от част­ных взносов, а также за счет доходов от аптек.

Деятельность приказов общественного призрения развора­чивалась не сразу и не во всех губерниях одновременно. С 1776 по 1787 гг. приказы общественного призрения существо­вали только в 22 губерниях из 51. Крупнейшие из них — Ар­хангельский, Астраханский, Московский, Санкт-Петербургский, Ярославский.

Их капиталы зависели не только от частных пожертвований, но и от ведения самостоятельной хозяйственной деятельности. Так, Архангельский приказ об­щест-венного призрения был учрежден в 1784 г. (девять лет спустя после постановлений о губерниях). К 1816 г. он имел собственных капиталов 31 280 р., посторонних — 78 490 р. и доход в размере 18 610 р.

Приказ содержал больницу, отделе­ния для умалишенных, воспитательный дом с родильным от­делением, богадельню, работный и смирительный дома. Ему принадлежали корабельная верфь, кирпичный завод, отдава­емые внаем. Исключение не составляли и другие приказы: Ас­траханский имел гостиничный ряд, приносивший доход до   5860 р., съестные лавки с доходом 2323 р.; Московский приказ имел Усть-Сетунский кирпичный завод, Веденский черепич­ный завод, Рязанское подворье с доходом 5255 р., дома в Мос­кве, 104 десятины земли в Можайском уезде.

Таким образом, в начале XIX столетия приказы общественного призрения вели самостоятельную коммерческую деятельность. На пер­вых порах она поощрялась и законом, который предусматри­вал кроме частной инициативы еще и поддержку со стороны казны в виде пособий, пенных денег. В этой деятельности при­казы руководствовались постановлениями 1781 г. (15176) и 1785 г. (16188).

Поиски системы финансирования приказов общественного призрения осуществлялись вплоть до 1810 г., когда приказы перешли под юрисдикцию Министерства полиции, а затем Министерства внутренних дел. Тогда-то финансовые потоки приняли организованные формы. В то же время эти министер­ства контролировали не все территории. Дела общественного призрения в Тверской и Кубанской областях, в области Войска Донского, в казачьих войсках осуществляло с 1840 г. Воен­ное министерство.

Министерство полиции, а затем Министерство внутренних дел стимулировали приказы общественного призрения к увели­чению и накоплению средств. К таким мерам можно отнести, в частности, разрешение на ведение хозяйственных и имуще­ственных операций  (сдачу внаем лавок, домов, кузниц, мель­ниц, садов, огородов, сенокосов и т. д.; поощрение добывания торфа, распилки бревен, дров для продажи; разрешение прода­жи игральных карт; открытие суконных фабрик).

Относительно финансовой деятельности приказов обществен­ного призрения решения принимались не централизованно (хотя иногда это тоже имело место), а с учетом местных потреб­ностей и проблем. В одних случаях приказам разрешались           фи­нансовые операции, в других предоставлялись определенные финансовые льготы. Так, Ревельскому приказу общественного призрения было разрешено брать займы до    6 % в пользу бедных, а Санкт-Петербургский приказ общественного призрения был освобожден от процентных платежей за сдачу в наем своих за­ведений и т. д.

Министерство внутренних дел контролировало не только финансы, но и кредиты приказов общественного призрения. В некоторых случаях оно вмешивалось в их деятельность, отда­вая предпочтение заемщикам. Это касалось экстремальных ситуаций — пожары, наводнения, голод, неурожай. Тогда из­давались особые распоряжения для отдельных приказов обще­ственного призрения. К примеру, по совместному соглашению Министерства внутренних дел и Министерства финансов в 1856 г. жителям города Саранска разрешалось рассрочить на 10 лет долг в 32 882 р. 48 к., ”сложив со счетов кредиты за про­срочку". Аналогичное решение было принято и в пользу дру­гих городов, пострадавших от пожаров (Елец, Динабург, Киликиевка).

Таким образом, приказы общественного призрения, находясь под непосредственным контролем Министерства внутренних дел, увеличивали свои капиталы за счет банковских операций, частных пожертвований, а также в результате ведения самосто­ятельной хозяйственной деятельности. К 1862 г. в приказах общественного призрения сложилась опре­деленная финансовая структура капиталов, которая состояла из следующих разрядов: собственных капиталов, благотворитель­ных капиталов, апелляционных капиталов, судебных вкладов, частных и правительственных вкладов, пересылочных сумм.

Точные сведения о капиталах приказов общественного призре­ния дают, начиная с 1814 г., их отчеты, по косвенным же све­дениям можно установить динамику роста финансов приказов вплоть до их ликвидации (в 1810 г. – 5 165 410 р., в 1814 г. – 8 390 000 р., в 1816 г. – 10 333 990 р., в 1857 г. – 13 148 386 р.). Капиталы приказов общественного призрения увеличива­лись, несмотря на различные события — войны, массовый го­лод, эпидемии, что не могло не отражаться на их финансовом положении.

Не все приказы экономически развивались пропорциональ­но. Одни имели собственные капиталы на большие суммы, как, например, Санкт-Петербургский – 1 079 308 р., другие же — Харьковский — всего 8747 р.  И это несмотря на то, что первоначальная сумма вклада была одинаковой — 15 тыс. р.

В рассматриваемый период оформляется не только финансо­вая, но и организационная структура приказов общественного призрения, хотя говорить о единой административной структу­ре еще рано. Приказы общественного призрения управлялись коллегиально, но председательствовал непосредственно губер­натор. В состав правления входили заседатели совместного суда, по одному от каждого сословия: дворянства, купечества, селян, при этом ведение дел возлагалось на одного из членов правления. Система ежедневных заседаний, составление про­шений и разрешений, согласование их с Министерством внут­ренних дел создали достаточно громоздкую и неоперативную систему помощи и поддержки, что отмечалось современника­ми.

С 1818 г. в приказы вводятся должностные лица и со сторо­ны правительства — инспекторы врачебных управ. Однако каж­дая губерния имела свои особенности в управлении приказами. Так, в Киевском, Белорусском, Польском и других приказах под управлением губернаторов ”членами были губернские мар­шалы или предводители дворянства и инспекторы врачебных управ”, но это не означало, что такая же система управления была характерна и для других губерний.

К 1862 г. сложилась определен­ная структура институтов помощи: лечебные заведения (боль­ницы, дома для умалишенных), заведения призрения (бога­дельни, инвалидные дома, дома для неизлечимых больных), учебно-воспитательные заведения (воспитательные дома, си­ротские дома, училища для детей канцелярских служащих), институт пансионеров, местные благотворительные общества.

Общественное призрение получило развитие благодаря трем основным принципам: самостоятельности местных благотворительных организаций, привлечению к управлению местного населения и обеспечению населения более или менее достаточными денежными средствами.

Институты социальной поддержки в губерниях не имели четких принципов организации, хотя предпринимались отдельные попытки их реорганизации и структурирования. Так, в 1823 г. Министр внутренних дел Кочубей разделил заведения приказов общественного призрения на четыре разряда. В зависимости от разряда в заведении содержалось определенное число нуждающихся в помощи.

Несмотря на предпринимаемые усилия, все же эта система имела большие недостатки — приказы развивали деятельность по сво­ему усмотрению и на свои собственные средства, призрение не являлось обязательным для всех нуждающихся, а было только выборочным. Отсюда такие различия в средствах, формах по­мощи и количестве оказываемых услуг.

Приказы общественного призрения хотя и вели работу по ока­занию поддержки нуждающимся, но все-таки не могли удовлет­ворить потребности населения, и не только потому, что средств было недостаточно, и административно-хозяйственная система была несовершенна. Этому способствовала и плохая слава доре­форменных заведений общественного призрения. К тому же деятельность приказов не была постоянной в течение всего года. Согласно ст. 393 Уложения о губерниях, они функционировали около трех месяцев в году – “с 8 января до страстной недели”.

Важное место в социальном обеспечении населения стало занимать пенсионное законодательство.

Преемники Петра до Екатерины II не внесли что-либо принципи­ально новое в дело социальной помощи гражданским служащим, по тем или иным причинам ушедшим в отставку. Стремясь улучшить работу государственного аппарата и привлечь в его структуры образо­ванных представителей дворянства, правительство Екатерины II при­мерно вдвое повысило оклады большей части чиновничества. Но осо­бенно важно то, что оно пошло на официальное предоставление граж­данским служащим социальных гарантий их материального обеспече­ния в случае выхода в отставку по возрасту или болезни. В 1764 г. специальным указом Екатерины II в России впервые были введены пенсии для государственных служащих.

Окончательно законодательная база пенсионного обеспечения го­сударственных служащих сложилась в царствование Николая I. В 1827 г. правительство утвердило Общий Устав о пенсиях и единовре­менных пособиях по гражданским ведомствам. В его первой статье торжественно объявлялось, что в награду за труд на государственной и общественной службе, сверх различных почестей, установлены: 1) пенсии и единовременные пособия за долговременную и честную службу; 2) постоянные и единовременные пособия, назначаемые из внимания к особенному усердию в исполнении должнос­тей, а также к возрасту и болезням, не позволяющим продолжать службу.

Размер государственной пенсии определялся в зависимости от про­должительности службы и разряда должности, которую занимал чиновник до отставки. Специальной Табелью были установлены девять разрядов должностей, в соответствии  с которыми назначались полные оклады пенсий. Должностям 1-го разряда правительство определило пенсию в сумме 1120 р. в год, 2-го разряда — 840 р., 3-го разряда первой степени — 560 р., второй степени — 420 р., 4-го разряда — 336 р., 5-го разряда — 280 р., 6-го разряда — 210 р., 7-го разря­да — 127 р., 9-го разряда — 84 р. в год.

Что касается канцелярских служителей, не имевших классных чинов и составлявших низшее зве­но служебной иерархии, то по пенсионному Уставу 1827 г. в зависи­мости от выслуги лет они получали пенсию от 36 до 96 р. в год, или 3 — 8 р. в месяц.

Особые пенсионные оклады устанавливались для чиновников выс­шей бюрократии и военных верхов. Как было записано в Общем Уста­ве о пенсиях, члены Государственного Совета, министры и другие выс­шие должностные лица получали пенсию, размеры которой определя­лись в каждом случае индивидуально по личному Высочайшему ус­мотрению Государя и могли в 10 раз превышать полный пенсионный оклад чиновников высокого первого разряда.

Право на полную государственную пенсию получали лица, посвя­тившие гражданской службе не менее 35 лет своей жизни. Им назнача­лась максимальная пенсия в соответствии с Табелью пенсионных ок­ладов. Лицам, прослужившим менее 35, но более 25 лет, назначалась пенсия в размере 50 % полного пенсионного оклада. Служившие от 10 до 20 лет и оставившие службу по состоянию здоровья получали пенсию в раз­мере одной трети полной пенсии, от 20 до 30 лет — две трети полного пенсионного    оклада. В практике пенсионного обеспечения государственных служащих России обращает особое внимание жесткая зависи­мость пенсионного оклада от должностного положения чиновников, принадлежности к категории высшей бюрократии или группе низших служащих, выслуги лет и ”беспорочности” службы.

Особое внимание органы власти уделяли социальному обеспечению военнослужащих. Еще Петр 1 в одном из своих указов заверил офи­церов, унтер-офицеров и рядовых солдат, что за ”долговременные труды воинские” государство не оставит их без социальной помощи.

Указами от 22 марта 1716 г. и 29 июля 1719 г. официальным властям предписы­валось выплачивать офицерам, ушедшим в отставку по ранению, уве­чью или старости, “некоторое жалованье для пропитания по их смерть”, а уволенные из армии по тем же причинам солдаты определя­лись для «прокормления» в богадельни.

Традиции социального призрения отставных военнослужащих были продолжены и развиты в послепетровское время. В XIX в. одной из основных форм их социального обеспечения являлись пенсии. На основе Общего Устава о пенсиях право на получение государственной пенсии предоставлялось, прежде всего, офицерам и чиновникам воен­ного ведомства по нормативам, единым для всех государственных слу­жащих. Соответствующие пенсии получали офицеры и чиновники, прослужившие от 10 до 20 лет, от 20 до 30 лет и от 30 до 35 лет.

Наряду с этим, отдельным категориям служащих военного ведомст­ва государственные пенсии назначались по особым положениям. Это относилось к служащим военно-учебной части, где полный оклад пен­сии устанавливался не за 35, а за 25 лет службы и 50%-ный оклад пенсии — за 20 лет службы. На основании особого положения назнача­лись пенсии служащим военно-медицинского ведомства: полный пен­сионный оклад они получали за 30 лет, а половинный оклад — за 20 лет военной службы.

При определении сроков назначения пенсии время, проведенное офицерами в боевых действиях, увеличивалось вдвое. Служившие в отдаленных краях России офицеры и чиновники военного ведомства получали право на сокращение пенсионных сроков в зависимости oт разряда местности. В местностях 1-го разряда два дня службы считались за три, 2-го разряда — три дня за четыре, 3-го разряда — четыре дня за пять дней службы.

Военному министру, членам Военного Совета, членам Главного военного суда, командующим войсками военных округов, корпусным командирам, начальникам главных управлений военного министерст­ва государственные пенсии назначались специальным личным распо­ряжением главы государства. Все остальные генералы, штаб-офицеры и старшие офицеры получали пенсии в зависимости от чинов или раз­рядов должностей.

Что касается ”нижних чинов”, то правом на пенсию пользовались только унтер-офицеры и отставные нестроевые солдаты старшего разря­да, состоявшие на сверхсрочной военной службе. За 20 лет сверхсрочной службы при увольнении в отставку они ”награждались” пенсией в раз­мере 96 р. в год или им выдавалось единовременное пособие 1 тыс. р.  Пенсии выдавались как самим военнослужащим офицерского состава и указанных ”нижних чинов”, так и их семьям в случае смерти кормильца при условии, что последний имел право на пенсионное обеспечение.

Получившие ранение и ставшие инвалидами военнослужащие, принятые под попечительство Александровского комитета о раненых, могли рассчитывать на пенсии из так называемого инвалидного капи­тала. Размеры пенсий зависели от чина и тяжести ранений, которые подразделялись па два класса. Высшие пенсии назначались в сумме 1716 р. инвалиду 1-го класса и 1143 р. инвалиду 2-го класса. Низ­шие пенсии составляли 300 р. офицеру или чиновнику с ранением 1-го класса и 170 р. с ранением 2-го класса. Раненые и ставшие инва­лидами «нижние чины» получали пенсии за ранение 1-го класса 120 р. в год и за ранение 2-го класса — 60 р. в год.

Заметно, что особой заботой правительства пользовался начальст­вующий состав армии и флота, получавший высокие пенсии. Пенсия в целом обеспечивала старших офицеров. В то же время нельзя не заме­тить, что пенсионное право распространялось только на унтер-офице­ров и солдат-сверхсрочников старшего разряда. Весьма незначитель­ными были пенсии ”нижним чинам”, инвалидам с ранением 2-го клас­са — 5 р. в месяц, вдовам и сиротам военнослужащих, имевших право на пенсию, — 3 р. в месяц.

Правительство связывало право гражданских служащих на пенсию с их добросовестной, успешной и “беспорочной” службой в учреждениях тех или иных государственных ведомств. Нарушение этих требований могло привести к утрате права на пенсионное обеспечение.

Права на государственную пенсию лишались служащие, подвергав­шиеся уголовным наказаниям с ограничением или потерей всех прав гражданского состояния; служащие, отстраненные от должности по различным причинам. Правительство отказывало в пенсии чиновни­кам и другим служащим, находившимся под судом и не получившим оправдательного приговора. Претендовать на пенсию не могли госу­дарственные служащие, имевшие классный чин, но разжалованные по суду и лишенные права занимать должности на гражданской или дру­гой службе. Официальные органы не принимали прошений о назначе­нии пенсий от служащих, бывших под судом и оставленных по его решению на подозрении. Кроме того, положением Комитета министров (от апреля 1839 г.) было установлено, что чиновники и прочие служащие, в течение пос­ледних лет службы получавшие отрицательные аттестации или исклю­ченные из гражданского ведомства, не могли выступать соискателями государственной пенсии. Последним давалась возможность заслужить такое право только в том случае, если они получат разрешение Сената и своего ведомства о возвращении на службу и приобретут необходи­мый для назначения пенсии стаж.

Подобная практика распространялась и на военнослужащих. Право на государственную пенсию теряли офицеры и чиновники военного ведомства, совершившие преступления или тяжкие проступки по службе и подвергавшиеся по суду уголовным и исправительным на­казаниям, а также серьезным дисциплинарным взысканиям с занесе­нием их в послужной список.

Таким образом, пенсионное обеспечение в царской России в рассматриваемый исторический период было подчинено задаче формирования служащих такого типа, который отвечал бы требованиям самодержавного государства и его правящих кру­гов: выработки у них качеств безоговорочной исполнительности, стро­гого следования исходящим свыше предписаниям и распоряжениям, ”усердного и беспорочного” несения служебного долга.

Организация пенсионного дела на основании рассмотренных правил ставила госу­дарственных служащих в положение полной зависимости от офици­альных властей и непосредственного начальства и тем самым обуслов­ливала их недостаточную защищенность.

Параллельно с государственными структу­рами помощи еще в XVIII в. начинают развиваться институты частной благотворительности, ведомственные институты поддер­жки и защиты, благотворительные общества.