Основные инструменты экологической политики определяют характер отношения предприятий и организаций к охране окружающей среды, ресурсосбережению и экологической безопасности процессов производства и потребления производимой ими продукции (оказываемых услуг).
Применяемая ныне система инструментов экологической политики представляет собой достаточно сбалансированную совокупность административно-контрольных и экономических рычагов.
В области управления охраной окружающей среды и природных ресурсов, как, возможно, ни в какой другой, сильно влияние согласуемых на международном уровне принципов. Этому, в частности, послужили решения 2-й Всемирной конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.), подтвержденные и в определенной мере развитые на Всемирном саммите по устойчивому развитию (Йоханнесбург, 2002 г.).
Для 1-го начального этапа (1970 – 1983 гг.) ведущими принципами экологической политики являлись:
· «загрязнитель платит» (загрязнитель ответственен за компенсацию наносимого окружающей природной среде ущерба и покрытие соответствующих затрат);
· неухудшение существующего уровня качества природной среды;
· блокирование (недопущение «экспорта») загрязнения и контроль в местах его возникновения (с применением технологий «конца трубы»);
· использование наилучшей из возможных технологий;
· избежание «не обязательных» форм загрязнения.
Целевыми с позиции охраны окружающей среды секторами экономики в этот период были сельское хозяйство, промышленность и транспорт, а также основные промышленные районы с высокой плотностью населения. К числу основных инструментов экологической политики относились доводимые до предприятий региональными органами эмиссионные стандарты, а также специальные разрешения (в России и некоторых других странах – это лицензии) на отвечающий эмиссионным стандартам уровень загрязнения. Все основные инструменты, включая стандарты, разрабатывались и применялись в целях задания «экологических границ» деятельности частных предприятий, домашних хозяйств и т.п. специальными органами экологического управления (федеральными, региональными, местными). Рассматриваемый механизм в большинстве стран был преимущественно административно-контрольным с принятием основных решений сверху вниз.
Этот подход к экологическому управлению, сняв остроту некоторых проблем и снизив загрязнение окружающей природной среды от основных точечных источников (предприятий промышленности и сельского хозяйства), сохранил нерешенными ряд проблем. В их числе – транспортное загрязнение окружающей природной среды и необходимость применения новых технологий для предотвращения (а не просто для нейтрализации последствий) загрязнения. В области экологической политики к числу проблем относились следующие:
· отсутствие общей экологической ответственности, что позволяло хозяйствующим субъектам избегать участия в охране окружающей среды;
· сохраняющееся перенесение экологических проблем из одной области в другую как следствие внутренней несогласованности экологического законодательства и принятых процедур его реализации.
На 2-м этапе (1984 – 1989 гг.) область экологических интересов была существенно расширена, в том числе за счет привлечения внимания к глобальным экологическим проблемам (кислотным дождям, поддержке биоразнообразия, истощению озонового экрана), а также к нерешенным на 1 – м этапе вопросам (размещения и утилизации отходов, включая токсичные, эвтрофикации почвы и водоемов вследствие избыточного поступления фосфора, шумового загрязнение окружающей природной среды, соблюдения стандартов безопасности для здоровья людей).
В этот период происходило формирование и нового стиля управленческих решений, что выразилось в идентификации более или менее однородных групп загрязнителей (целевых групп) и привлечении их к обсуждению и выработке методов решения наиболее острых для каждой из групп экологических проблем. В частности, накапливался опыт проведения «экологических» переговоров и заключения соглашений между правительством и частными предприятиями.
Прямые рыночные переговоры находят широкое практическое применение в проектно-инвестиционной деятельности, при реализации, к примеру, проектов по рационализации транспортных систем, экологической реструктуризации экономики регионов и т.п. Вместе с тем обоснование и реализация экологических инвестиционных проектов – хотя и важная, но далеко не единственная область экологического регулирования. Принципиальное значение имело доведение эмиссионных стандартов для всех передвижных источников загрязнения, а также для различных отходов.
На 3-м этапе (1990 – 1999 гг.) ставились задачи, и отрабатывались новые инструменты экологической политики под воздействием, с одной стороны, катастрофы в Чернобыле и Бхопале (Индия), а с другой – опубликования в 1987 г. отчета Комиссии ООН по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее» и принятия первого Национального плана по экологической политике. С учетом планируемых на десятилетие высоких темпов экономического роста была подчеркнута необходимость интенсификации усилий в области сокращения загрязнения окружающей природной среды на базе концепции, предполагающей удвоение показателей качества жизни при одновременном двукратном повышении эффективности использования природных ресурсов.
Конкретно ставились следующие цели: повышение уровня экоэффективности путем сокращения выбросов загрязнений на 70…90 %, стабилизация уровня использования энергетических ресурсов и выбросов СО2, достижение рециклирования использованных материалов до 75 % и др. Для их достижения планировалось формирование замкнутых материально-сырьевых циклов, всемерное сбережение энергии за счет снижения энергоемкости производства и применения возобновимых энергетических ресурсов.
В этот период формирование открытого и демократичного стиля управления более широкие права в области охраны окружающей среды были предоставлены региональным и местным властям, а также частным предприятиям. Эти права, в частности, касались возможности самостоятельного определения временных рамок достижения целевых показателей. В результате, при сохранении эмиссионных стандартов в качестве центрального элемента механизма экологического регулирования, стал утверждаться новый управленческий стиль «обучение в процессе выполнения». Ему отвечало заключение экологических договоров с основными целевыми группами предприятий, посредством которых было «охвачено» около 90 % общего объема промышленного загрязнения, массы образующихся и рециклируемых отходов, а также использования энергии.
По мере укрепления атмосферы доверия между правительством и частными предприятиями стали создаваться условия для совместного выполнения программ, направленных на одновременное достижение экологических и экономических целей. Повышению эффективности экологических мероприятий также отвечал подход «разделения издержек», создающий условия для управления экологическими издержками и их минимизации в рамках целевых групп предприятий.
Его основой явилась ориентация на известный в микроэкономике критерий оптимальности – поиск решения, обеспечивающего выравнивание предельных экологических затрат по отдельным фирмам. В результате было обеспечено достижение более высоких экологических результатов при относительном сбережении совокупных издержек (издержек по регулированию и контролю государства, а также экологических издержек предприятий). Одновременно с этим продолжалось делегирование (передача) дополнительных экологических полномочий региональным и местным властям.
Отличительной особенностью 4-го по общему счету этапа (с 2000 г. по настоящее время) формирования инструментов и механизмов экологической политики является последовательное утверждение межотраслевого подхода к решению экологических проблем, с одной стороны, и продолжение поисков эффективных механизмов согласования экологических, экономических и социальных интересов и целей, – с другой.