4. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И ПРИНЦИПЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ

Одним из ключевых направлений социальной политики, без преувеличения, следует считать социальную защиту населения. Основным объектом прямой социальной защиты является благосостояние (уровень жизни) наиболее обездоленной части членов общества. Она включает те слои, которые, не обладают адекватными источниками жизнеобеспечения (сбережения, доходы от капиталовложений, доходы от предпринимательской деятельности, ценные бумаги и т.д.), не имеют объективных возможностей предложить свою рабочую силу на рынке труда – словом, все те категории населения, которые не способны к самостоятельному выживанию. К таковым относятся, как правило, лица, еще не достигшие либо уже превысившие трудоспособный возраст, по каким-либо причинам не в состоянии участвовать в общественном производстве (постоянно или временно). Поэтому прямая помощь может предоставляться как конкретным лицам, так и низкодоходным семьям, на содержании которых они находятся.

Исходя из вышесказанного, под понятием “защита” обычно подразумевается обеспечение экономически слабым слоям населения минимальных средств к существованию в виде социальных пособий.

“Защита” — это нейтрализация или смягчение негативного, разрушающего воздействия “внешних” факторов (экономических и политических) – объективных и субъективных, с тем, чтобы предотвратить общий спад жизненного уровня таких слоев. Определение же “социальное” предполагает решающую роль общества – и, прежде всего, государства – в организации и финансировании такой защиты во всех ее параметрах.

Прямая социальная защита в отношении наиболее экономически уязвимых слоев населения является не только одним из главных, но и в силу исторических условий одним из наиболее ранних направлений социальной политики.

Любое общество с самого начала, в начале преимущественно из-за моральных, а затем уже и из политических соображений возлагало на себя заботу об отдельных представителях таких слоев.

Прямая социальная защита представляет собой традиционное направление социальной политики за весь длительный период своего существования. Оно постоянно находится в процессе эволюциипо содержанию, масштабам, методам, источникам финансирования, институтам и т. д.

Если раньше главную роль в механизме прямой социальной защиты населения играла соответствующая деятельность отдельных сообществ, групп взаимопомощи, церковных организаций, отдельных филантропов, конкретные благотворительные акции и т.д., то в настоящее время она все более является периферийной, в основном, его частью. В центре же находится государственная система социального обеспечения.

Необходимо отметить, что во всех странах система социального обеспечения никогда не может быть идеальной и на протяжении уже длительного времени корректируется, “отсекая” недостатки и приспосабливаясь к постоянно меняющимся “внешним” условиям. Причем требования, предъявляемые к системе как ее объектами, так и самим обществом в целом, непрерывно возрастают и усложняются. Можно говорить в этой связи о необходимости совершенствования социального обеспечения путем повышения его социальной и экономической эффективности. Данная ситуация особенно рельефно проявляется в период глубоких общественных преобразований, подобных тем, какие мы сегодня наблюдаем в нынешней постсоциалистической России.

Оценивая прежнюю систему социального обеспечения, мы вынуждены констатировать, что она отличалась сравнительно низким уровнем исходных параметров. Это в равной степени относится как к страхованию (прежде всего, пенсионному), так и к вспомоществованию, то есть – к двум органически взаимосвязанным составляющим социального обеспечения. Конкретно это проявлялось в следующем.

· Во-первых, в возрасте выхода на трудовую пенсию, позволяющем получать ее в полном размере. Так, в России он составлял (и продолжает составлять) 55 лет у женщин

и 60 лет у мужчин. Снижение возрастного ценза было связано для некоторых категорий граждан с работой на особо вредных и тяжелых производствах. В то же время в таких, например, странах, как Нидерланды, Канада, США, Испания, Германия он составляет 60 лет у женщин и 65 – у мужчин

· Во-вторых, это связь величины пенсионных выплат с “выслугой лет”, то есть со стажем. При этом, как известно, проработавшие не менее 10 лет сверх установленного законом срока получали дополнительно только 10% от общих размеров пенсии.

· В-третьих, проблематичной была сама величина пенсии. Прежде всего, она была жестко фиксированной и пересматривалась крайне редко. Фактическое замораживание ее размеров в условиях скрытой хронической инфляции, снижения удельного веса относительно дешевых продуктов на фоне ухудшения их качества при общем товарном дефиците, еще более уменьшала реальную стоимость дохода пенсионеров.

· В-четвертых, одна из особенностей прежней системы социального обеспечения заключается в том, что обе ее части – страхование и вспомоществование – финансировались исключительно посредством налогообложения. Страховые же взносы непосредственно самих работников в качестве источника финансирования не предусматривались.

В контексте всех перечисленных недостатков, вызывает некоторое недоумение то, что до сегодняшнего дня существует некое расхожее мнение, на которое регулярно ссылаются некоторые правительственные функционеры.


Суть его в том, что будто бы с началом переходного периода прежняя достаточно действенная система социального обеспечения была полностью разрушена без какого-либо эффективного аналога. Вследствие этого, социальная сфера в целом якобы потеряла управляемость и деградировала.

Однако подобная точка зрения не может быть воспринята всерьез, так как абсолютно не соответствует действительности. В начале переходного периода, несмотря на определенные сложности и издержки, практически все службы социального обеспечения остались в неприкосновенности и продолжали работать в обычном режиме. К сожалению, проблема как раз и состояла в том, что ни этот режим, ни сама система и уж тем более – предоставляемая ею помощь — ни в коей степени не соответствовали кардинально поменявшимся условиям.

Тем не менее, прежняя система социального обеспечения не была отвергнута полностью, но в то же время не могла и оставаться в неизменном виде. В силу этих обстоятельств она послужила основой для формирования качественно новой системы. Причем процесс этот носил скорее эволюционный, рационально взвешенный, революционный характер: от совершенствования отдельных изживших себя компонентов – к их объективному пересмотру. То есть формирование новой системы происходит на основе постепенного процесса, связанного с постепенным преодолением недостатков прежней.

Подобное явление вполне закономерно, поскольку социальное обеспечение вступило в переходную фазу развития общества, обладая рядом существенных недостатков, которые затрагивали как общеметодологический аспект социальной работы, так и механизмы социального обеспечения, его формы и методы.

Каковы же эти недостатки, неадекватность которых выявлялась по мере развития общества?

· Во-первых, значительная часть нуждающихся в прямой социальной защите не попадала в статистический учет и, соответственно, оставалась вне сферы социального обеспечения. Причина – в отсутствии практики регулярного учета.

· Во-вторых, отсутствие четкого разграничения функций между отдельными звеньями системы нередко приводило к несогласованности многочисленных видов пособий между собой и – наоборот. Результат — массовое расточительство на фоне всеобщей нехватки средств на финансирование.

· В-третьих, предоставление материальной помощи часто осуществлялась с игнорированием действительного материального положения. В первую очередь этому способствовало отсутствие четких критериев в определении объектов помощи, что и приводило к неопределенному либо чрезмерно расширительному толкованию статуса адресатов.

· В-четвертых, отсутствовала достаточно конкретная и законченная доработка вопроса о разграничении функций и компетенции центральных и местных органов власти. Несогласованность же, как правило, тормозила принятие конкретных решений и ослабляла возможности в достижении общих целей.

· В-пятых, применявшиеся формы социальной помощи недостаточно соотносились с индивидуальными особенностями объектов социального обеспечения и не отличались большим разнообразием, демонстрируя тем самым узкоутилитарный подход как к решению насущных вопросов, так и к перспективному планированию социальной помощи.

Разумеется, приведённый выше перечень “внутренних” недостатков системы социального обеспечения в прошлом отнюдь не может претендовать на полный охват всех негативных явлений, ей присущих. Тем не менее, следует выделить её главный порок, являющийся закономерным отражением косности, догматизма и антинародной сути “реального социализма”, а именно – неспособность системы социальной защиты принять и адекватно отреагировать на принципиально новые условия, которые стали отчётливо проявляться уже на начальной стадии переходного периода.

К “внутренним” недостаткам системы социального обеспечения необходимо, прежде всего, отнести:

· появление безработицы с последующим увеличением её размеров в ходе спада промышленного производства,

· хроническое обсуждение доходов, в том числе и социальных пособий в процессе инфляции и т.д. К этому следует добавить присущую прежней системе

· статичность, отсутствие мобильности в параметрах и методах социальной защиты, то есть – факторы, противоречащие самой динамике социальных показателей (например, демографические и экономические процессы).

Все это подтверждало внутренний консерватизм и ортодоксальность, присущие самой системе в прежнем виде и лишавшие ее исторической перспективы.

Таким образом, рассмотрев кратко общие аспекты сферы социальной защиты как системного феномена в его эволюции, мы можем более детально остановиться на структурно-функциональном анализе, как социальной системы, так и ее составляющих.

Как уже упоминалось выше, центральным звеном общественного механизма предоставления и поддержания денежных доходов общественным иждивенцам служит система социального обеспечения. Эта система, в свою очередь, распадается на две подсистемы, различающиеся между собой

· по объектам (“клиентам”),

· по размерам социальных выплат (пособий) и по источникам финансирования.

Их содержание и соотношение в общем виде представлены на рис.2:

Система социального обеспечения

Рис.2