Нотариальная деятельность представляет собой публичную деятельность, осуществляемую от имени Российской Федерации (ст. 1 Основ). Публичность осуществления нотариальных действий и их совершение от имени государства – Российской Федерации – обусловлено тем, что на нотариат возложено осуществление властных полномочий по исполнению одной из функций государства – защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Такие характеристики нотариальной деятельности предопределяют важнейшую черту, являющуюся неотъемлемой характеристикой системы нотариата и составным элементом дальнейшего функционирования этой системы – подконтрольность государству.

Построение и функционирование системы контроля в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности определяются уникальностью самого института нотариата.

Прежде всего, нотариат организуется и функционирует по правилам, установленным государством. Установление этих правил государственной властью совершенно обоснованно, поскольку нотариат осуществляет публичную функцию государства. Передавая нотариату полномочия по осуществлению этой функции, государство сохраняет за собой право контроля за соответствием деятельности нотариата по выполнению возложенных на него полномочий установленным им правилам. Таким образом, государство обоснованно и закономерно имеет право контролировать организацию и деятельность нотариата.

Но, несмотря на то, что нотариат осуществляет публичную функцию, он является институтом гражданского общества, функционирующим относительно автономно от государства, без необоснованного вмешательства каких бы то ни было государственных органов и должностных лиц в свою деятельность. Целый ряд вопросов своей деятельности нотариат как независимый от государства институт полномочен решать самостоятельно, следовательно, он же должен осуществлять контроль за процессом выработки необходимых решений и за их исполнением. Таким образом, наряду с контролем со стороны государства существует и внутренний контроль, осуществляемый самим нотариатом как институтом гражданского общества.

Необходимость же осуществления контроля за организацией и деятельностью нотариата на сегодняшний день не вызывает сомнений. Любая профессиональная деятельность, независимо от своего характера – публично-правового или частноправового, – в той или иной степени нуждается в контроле. Виды и способы осуществления такого контроля имеют свои особенности в зависимости от содержания и характера деятельности.

Ни одна система, сколь бы совершенна она ни была, даже обладая определенными элементами самоорганизации, не может нормально функционировать без правил и норм своей деятельности. Однако только создания этих правил и норм недостаточно. Свой регулирующий потенциал правила организации, и деятельности системы могут реализовать исключительно в условиях их строгого соблюдения. Именно поэтому необходимо выработать механизм контроля за соблюдением правил, выявления фактов их нарушения, процедуры применения мер ответственности за нарушения и отслеживания результата применения этих мер.

Необходимость контроля за организацией нотариальной деятельности и осуществлением производства нотариальных действий предопределяется важностью функции нотариата по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Реализация многих прав и свобод субъектов правоотношений возможна исключительно посредством совершения нотариальных действий, например, при нотариальном удостоверении сделок и доверенностей, для которых законодательством предусмотрена обязательная нотариальная форма. Кроме того, специфика нотариальной деятельности такова, что последствия ненадлежащего выполнения нотариусами своих профессиональных обязанностей могут проявиться спустя достаточно продолжительное время. Например, не разъяснив при удостоверении сделки сторонам сделки содержание их действий и их правовых последствий, нотариус способствует заключению сделки, исполнение которой будет затруднительно или вообще невозможно, провоцирует длительное и дорогостоящее судебное разбирательство между сторонами сделки.

Сложность нотариальной деятельности состоит еще и в том, что отрицательные последствия несоблюдения нотариусом правил совершения нотариального действия могут быть вообще неустранимы. Так, после смерти завещателя любые ошибки в нотариально заверенном завещании исправить уже невозможно, не говоря уже об утрате экземпляра завещания или принятых на хранение документов из-за несоблюдения правил их хранения.

Теоретически контроль в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности можно подразделить на виды по различным основаниям:

1) в зависимости от момента осуществления контроля;

2) в зависимости от субъекта, осуществляющего контрольные полномочия;

3) в зависимости от объема полномочий контролирующих органов;

4) в зависимости от характера последствий решений контролирующего органа;

5) в зависимости от правовой природы органов, осуществляющих контроль.

В зависимости от момента осуществления контроля по отношению к конкретной стадии организации нотариата или осуществления нотариальных действий можно выделить следующие виды контроля:

· предварительный (превентивный) контроль, к которому можно отнести, например, проведение квалификационного экзамена для претендентов на занятие должности нотариуса или осуществление нотариальным палатами мер по повышению квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов, поскольку эти меры способствуют недопущению совершения нотариальных действий лицами, не имеющими достаточного уровня профессиональной подготовки и квалификации, что, несомненно, ведет к снижению количества ошибок при производстве нотариальных действий. Страхование нотариальной деятельности также можно отнести к мерам предварительного контроля, поскольку это позволяет значительно снизить неблагоприятные последствия в случае, когда совершенным нотариальным действием был причинен материальный ущерб;

· текущий контроль, направленный на проверку соответствия организации и деятельности нотариата требованиям законности, на выявление совершенных правонарушений и уже допущенных ошибок. Текущий контроль осуществляется до момента выявления конкретного правонарушения; как только факт совершения правонарушения обнаружен, контроль приобретает характер последующего. К мерам текущего контроля можно отнести проверки, осуществляемые налоговыми органами, и проверки со стороны нотариальных палат;

· последующий контроль представляет собой принятие мер по факту совершения нарушений требований законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих нотариальную деятельность. Так, деятельность судебных органов и контроль органов уголовной юстиции, как правило, имеют последующий характер и связаны с применением установленных законодательством правовых санкций за определенные правонарушения.

В зависимости от субъекта, осуществляющего контрольные полномочия, можно выделить контроль, осуществляемый:

· государственными органами и должностными лицами. Это контроль со стороны судебных органов, органов юстиции, налоговых органов;

· органами нотариального самоуправления, а именно нотариальными палатами субъектов Российской Федерации.

По объему полномочий контролирующих органов контроль в сфере нотариальной деятельности можно подразделить на:

· общий контроль, распространяющийся на организацию нотариата и осуществление нотариальной деятельности в целом. Такой контроль осуществляют, например, органы прокуратуры;

· специальный контроль, осуществляемый в отношении отдельной, строго обособленной области в рамках организации и функционирования нотариата, например контроль налоговых органов за соблюдением нотариусами налогового законодательства.

Действия и решения контролирующих органов могут иметь различное значение для субъектов нотариальной деятельности: контролирующий орган может непосредственно определять права и обязанности субъекта, предписывая ему определенные действия, либо такое влияние может быть опосредованным.

В зависимости от характера последствий решений контролирующего органа для нотариусов и иных субъектов нотариального права можно выделить:

а) прямой контроль. К прямому контролю можно отнести например, решение суда о прекращении деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, в случае совершения им действии, противоречащих законодательству Российской Федерации. В этом случае нотариус не вправе продолжать свою деятельность;

б) косвенный контроль. В качестве примера такого контроля можно назвать косвенный судебный контроль, осуществляемый при рассмотрении судом гражданских дел, не связанных с обжалованием нотариальных действий или отказа в их совершении. Контроль за правильностью совершения нотариальных действии будет производиться тогда, когда рассматриваемые судом споры так или иначе касаются фактов, удостоверенных нотариусом, вытекают из нотариально удостоверенных сделок.

В зависимости от правовой природы органов, осуществляющих контроль над нотариатом, исследователи выделяют следующие его виды:

а) административный, который является продолжением функции управления нотариатом;

б) судебный, направленный на проверку законности управленческих решений в отношении нотариата, а также на проверку законности самих нотариальных действий.

Любая из приведенных классификаций имеет право на существование, поскольку акцентирует внимание на различных аспектах осуществляемого в сфере нотариата контроля. Более того, на практике отдельные виды контроля зачастую сложно отграничить друг от друга.

С практической и исследовательской точки зрения наиболее удобна классификация контроля по организации нотариата и осуществлению нотариальной деятельности в зависимости от производящих этот контроль органов на контроль:

· осуществляемый органами юстиции;

· органов нотариального самоуправления (нотариальных палат субъектов Российской Федерации);

· судебный;

· налоговых и иных органов.

По этой схеме и рассмотрим более подробно контролирующие органы в сфере нотариата и их основные полномочия.