Федеральный закон от 6 октября 2003 года устанавливает, что уставы муниципальных образований являются неотъемлемой составной частью правовых основ местного самоуправления (ч. 1 ст. 4). В соответствии с ч. 2 ст. 43 данного федерального закона устав муниципального образования, наряду с оформленными в виде правовых актов решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Указанными обстоятельствами обусловливается особый порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений. Согласно федеральному закону от 6 октября 2003 года, исключительной компетенцией в этом вопросе обладает представительный орган муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа). Непосредственно населением на сходе граждан устав может приниматься только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ч. 3 ст. 44; п. 1 ч. 1 ст. 17). Тем же субъектным составом осуществляется внесение в устав изменений и дополнений.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года не дает детальной регламентации порядка принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений. Он лишь рамочно регламентирует наиболее важные моменты указанного правотворческого процесса:
· возможность осуществления правотворческой инициативы граждан (ст. 26);
· требование официального опубликования проекта устава (изменений и дополнений) не позднее, чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о его принятии представительным органом муниципального образования;
· требование опубликования установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава (изменений и дополнений), а также порядка участия граждан в его обсуждении;
· обязательность принятия устава (изменений и дополнений) квалифицированным большинством депутатов;
· обязательность регистрации устава (изменений и дополнений) в органах юстиции с указанием исчерпывающего перечня оснований для отказа в регистрации;
· момент вступления в силу принятого устава (изменений и дополнений) (ст. 44).
Все остальные вопросы федеральный законодатель оставляет на усмотрение представительного органа муниципального образования. В связи с этим целесообразно различные стадии прохождения проекта устава (изменений и дополнений) рассмотреть на примерах их регламентации в нормативных актах муниципальных образований.
Следует отметить, что в уставах муниципальных образований Дальневосточного федерального округа, как правило, подробно не регламентируется порядок принятия устава (изменений и дополнений). Уставы большинства муниципальных образований содержат главу «Порядок принятия и изменения Устава», состоящую их двух статей: «Принятие Устава» и «Внесение изменений и дополнений в Устав».
Содержание первой статьи практически одинаково:
· устав принимается представительным органом 2/3 голосов от избранного числа депутатов;
· устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном субъектом РФ;
· устав вступает в силу после официального опубликования в каком-либо местном официальном издании.
Так, в соответствии со ст. 76 Устава Холмского района, Устав принимается Собранием 2/3 голосов от избранного числа депутатов. Устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом Сахалинской области. Устав вступает в силу после официального опубликования в газете «Холмская панорама». Уставы некоторых муниципальных образований, несмотря на императивность законодательных предписаний, предусматривают возможность принятия устава референдумом. Например, в соответствии со ст. 118 Устава Ольского района, Устав района, решения о внесении изменений и дополнений в Устав принимаются Думой, если иное не будет установлено местным референдумом. Согласно ст. 79 Устава Чугуевского муниципального района, Устав принимается Думой, но по требованию населения, выраженного на местном референдуме, Дума
вправе принять решение о проведении местного референдума по принятию Устава.
Другая статья уставов, регламентирующая порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, обычно более обширна: наряду с указанными нормами в нее обязательно включены нормы о субъектах правотворческой инициативы. В некоторых уставах частично регламентирован и порядок реализации правотворческой инициативы граждан при внесении изменений и дополнений в устав данного муниципального образования.
Более подробно порядок принятия устава и внесения в него изменений и дополнений определен в регламентах представительных органов муниципальных образований, а также в специальных положениях о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений, в том числе о порядке учета предложений по проекту устава и порядке участия граждан в его обсуждении. Указанные положения и регламенты представительных органов муниципальных образований по состоянию на 1 июня 2005 года, например, были приняты во всех муниципальных районах и городских округах Хабаровского края.