Анализ норм уставов, регламентов и специальных положений муниципальных образований, регламентирующих порядок принятия уставов (изменений и дополнений), позволяет выделить следующие стадии данного нормотворческого процесса.
Стадия правотворческой инициативы по внесению проекта устава муниципального образования
В перечень субъектов права правотворческой инициативы по внесению проекта устава, внесению в него изменений и дополнений практически во всех муниципальных образованиях в обязательном порядке включаются депутаты, главы муниципальных образований и группы граждан. Нормативные правовые акты отдельных муниципальных образований расширяют этот состав, включая в него иных должностных лиц местного самоуправления, а также общественные и политические организации. Например, Регламентом Хабаровской городской Думы (ст. 49) предусматривается, что субъектами права правотворческой инициативы по внесению проекта Устава города являются депутаты Думы, мэр города, общественные и политические организации и объединения, зарегистрированные на территории города в установленном законом порядке, а также от имени населения города группа граждан
численностью не менее 1 % от числа жителей города, обладающих активным избирательным правом.
Некоторые уставы уточняют численность депутатов: не менее одной трети или двух третей от установленного числа. Что же касается правотворческой инициативы граждан, то численный состав их групп колеблется от 10 человек до 10 % от числа граждан, проживающих на территории данного муниципального образования. Встречаются уставы, где правотворческой инициативой в этой области наделяются отдельные граждане. Однако общепринятой можно назвать формулировку «группа жителей численностью не менее 1 % от числа граждан, проживающих на территории муниципального образования и обладающих избирательным правом», что соответствует нормам статутного федерального закона.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года (ст. 26) устанавливает ряд важных федеральных гарантий, обеспечивающих условия реализации права граждан на осуществление правотворческой инициативы при принятии устава муниципального образования (внесения в него изменений и дополнений). Так, в федеральном законе определено, что минимальная численность инициативной группы граждан не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Кроме того, закреплена обязанность рассмотрения проекта устава, внесенного инициативной группой граждан, представительным органом муниципального образования на открытом заседании в течение трех месяцев со дня его внесения.
Гарантией учета интересов авторов правотворческой инициативы является следующее:
· во-первых, авторы правотворческой инициативы должны иметь возможность присутствовать при рассмотрении проекта устава и изложить свою позицию;
· во-вторых, мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта устава, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально доведение до сведения внесшей его инициативной группы.
Порядок осуществления правотворческой инициативы граждан по принятию устава или внесению в него изменений и дополнений в соответствии с Рекомендациями по реализации права на правотворческую инициативу граждан, разработанными Министерством по экономическому развитию и торговле Российской Федерации, может быть следующим:
· формирование инициативной группы по внесению в представительный орган муниципального образования проекта устава (изменений или дополнений к нему) осуществляется на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства и работы, на сходах граждан, а также общественными объединениями граждан;
· члены инициативной группы могут избрать из своего состава председателя и секретаря;
· инициативная группа считается созданной с момента принятия решения о ее создании;
· указанное решение оформляется протоколом заседания инициативной группы и подписывается всеми членами инициативной группы;
· инициативная группа вправе осуществлять сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы с момента своего создания и осуществлять агитацию;
· агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения собраний, встреч с жителями (муниципального образования), дискуссий, распространения агитационных печатных материалов и иных законных форм и методов агитации;
· подписи в поддержку правотворческой инициативы собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку проекта акта;
· после окончания сбора подписей инициативная группа вносит в представительный орган муниципального образования окончательный проект устава, а также итоговый протокол инициативной группы о результатах сбора подписей, в котором указывается общее количество собранных подписей, с пронумерованными и сброшюрованными подписными листами;
· в десятидневный срок со дня получения представительным органом муниципального образования итоговых документов инициативной группы, указанными органами при участии представителя инициативной группы проводится проверка правильности оформления подписных листов и достоверности содержащихся в них сведений;
· проект устава, внесенный в порядке правотворческой инициативы, подлежит обязательному рассмотрению представительным органом муниципального образования в течение месяца со дня его официального представления инициативной группой;
· рассмотрение проводится на открытом заседании представительного органа с участием уполномоченных представителей инициативной группы;
· решение по результатам рассмотрения правотворческой инициативы должно быть мотивированным, и в случае отказа в принятии должно содержать основания такого отказа;
· результаты рассмотрения правотворческой инициативы подлежат обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации и должны быть официально в письменной форме доведены до сведения внесшей его инициативной группы жителей муниципального образования.
Стадия рассмотрения проекта устава (проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав) и порядок его принятия
Стадию рассмотрения проекта устава муниципального образования (проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав) и порядок его принятия можно проанализировать на примере ее правового регулирования в Регламенте Думы города Хабаровска, поскольку регламентация данной стадии нормотворческого процесса в регламентах представительных органов муниципальных образований осуществляется практически одинаково.
В указанном Регламенте определено, что при внесении проекта устава к нему прилагается обоснование необходимости принятия нового устава. При внесении проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав к нему прилагается таблица поправок по установленной форме. Для подготовки проекта устава либо внесения в устав изменений и дополнений, а также для рассмотрения внесенных в Думу проекта устава, проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав Дума создает специальную Комиссию по Уставу города. Решение о создании Комиссии принимается большинством голосов от числа избранных депутатов. В состав Комиссии включаются на паритетных началах депутаты Думы, представители администрации города, представители общественных и политических организаций и объединений, зарегистрированных на территории города в установленном законом порядке, специалисты, эксперты.
Комиссия осуществляет следующие функции:
· разрабатывает проект устава;
· готовит предложения Думе по внесению изменений и дополнений в устав в соответствии с изменениями действующего законодательства;
· предварительно рассматривает внесенные в Думу проект устава, проекты решений о внесении изменений и дополнений в устав и представляет заключение по ним Думе.
Комиссия принимает решения большинством голосов ее членов.
Порядок деятельности указанной Комиссии следующий:
· поступивший в Думу проект устава, проект решения о внесении изменений и дополнений в устав направляется председателем Думы на заключение в Комиссию;
· Комиссия предварительно рассматривает проект устава с участием субъекта права правотворческой инициативы и предоставляет Думе свое заключение по нему не позднее месяца со дня его поступления в комиссию;
· председатель Думы после получения заключения комиссии по уставу направляет его вместе с проектом устава, проектом решения о внесении изменений и дополнений в устав в постоянный комитет Думы, а также мэру города.
Проект устава на заседании представительного органа муниципального образования в городе Хабаровске рассматривается в двух чтениях, а рассмотрение проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав осуществляется в одном чтении. Проект устава города в первом чтении принимается решением Думы с указанием срока внесения поправок.
После принятия проекта устава в первом чтении он направляется в постоянные комитеты и комиссии Думы и мэру города для внесения поправок. Поправки в виде таблицы поправок направляются в Комиссию в течение 7 дней со дня принятия проекта устава, проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав в первом чтении.
Комиссия обобщает и группирует поступившие поправки по статьям Устава и оформляет сводную таблицу поправок, которую представляет в ответственный комитет Думы не позднее, чем через 15 дней со дня принятия проекта устава города, проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав в первом чтении.
Ответственный комитет Думы рассматривает поступившие поправки, по результатам рассмотрения комитет может решить: согласиться с поправкой и включить ее в текст проекта; отклонить поправку.
Комиссия дорабатывает проект устава в соответствии с решением ответственного комитета Думы, осуществляет редакционную правку, устранение внутренних противоречий текста и представляет его для рассмотрения Думы во втором чтении. Поправки к проекту устава обсуждаются и голосуются каждая в отдельности. Поправка принимается, если за нее проголосовало не менее двух третей от избранного состава Думы. При рассмотрении проекта устава, проекта решения о внесении изменений и дополнений в устав во втором чтении не допускается внесение поправок, не
рассмотренных ответственным комитетом Думы.
Устав города, решение о внесении изменений и дополнений в Устав города принимаются большинством не менее двух третей от числа избранных депутатов Думы. Это положение Регламента основано на норме федерального закона от 6 октября 2003 года, в соответствии с которой устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (ч. 5 ст. 44).
Несмотря на очень тщательную и детальную регламентацию нормотворческого процесса в рассматриваемой области в Регламенте Думы города Хабаровска, в нем (как и в регламентах большинства других представительных органов муниципальных образований) упущена важная стадия, которая предусмотрена федеральным законом от 6 октября 2003 года. Речь идет о публичных слушаниях по проекту устава муниципального образования (изменений и дополнений в устав). Часть 3 ст. 28 федерального закона устанавливает обязательность вынесения на публичные слушания проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав. По мнению ученых, «императивный характер приведенной нормы является фактором, определяющим, что публичные слушания станут не только юридическим, но и фактическим, реально действующим институтом непосредственной демократии».
Гарантиями проведения публичных слушаний при принятии устава муниципального образования и поправок к нему являются: заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Более подробно порядок организации и проведения публичных слушаний должен определяться уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 4 ст. 28 федерального закона от 6 октября 2003 года).
Таким образом, отсутствие регламентации проведения публичных слушаний, которые при принятии устава должны проводиться в обязательном порядке, являются существенным недостатком правового регулирования порядка принятия устава, а также
изменений и дополнений к нему.
Стадия государственной регистрации и вступления устава муниципального образования в силу
Правовая природа и суть государственной регистрации уставов муниципальных образований заключаются в следующем:
· во-первых, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа;
· во-вторых, государственная регистрация включает проверку устава муниципального образования на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что позволяет обеспечить его законность;
· в-третьих, государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании.
Эффективное решение указанных задач возможно только в рамках четко регламентированного института государственной регистрации уставов муниципальных образований. Наличие подробных и ясных юридических процедур государственной регистрации уставов муниципальных образований объективно призвано способствовать качественному улучшению уставов, их полноправному включению в иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации.
Действующий в настоящее время федеральный закон о местном самоуправлении 1995 года определяет, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ (ст. 5, 8). В связи с этим в юридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что полное отстранение федерального законодателя от регламентации процедуры регистрации уставов необоснованно, ведь именно на федеральном уровне должны быть установлены гарантии и принципы регистрации уставов, поскольку субъекты РФ, самостоятельно регулируя вопросы регистрации, не всегда их решают в интересах муниципальных образований. Иначе названную проблему регистрации уставов муниципальных образований решил Конституционный Суд РФ, который опираясь на федеральный закон о местном самоуправлении 1995 года, полностью исключил институт порядка государственной регистрации муниципалитетов из ведения Федерации, указав, что правовое регулирование по данному вопросу осуществляют только субъекты РФ.
На основе указанной законодательной нормы в субъектах РФ сложилась
различная практика регистрации уставов муниципальных образований. Законодательство одних субъектов РФ предусматривало регистрацию уставов муниципальных образований законодательными органами субъектов РФ (например, Хабаровский край, Томская, Омская области и др.), других – органами юстиции (например, Новосибирская, Иркутская области, Красноярский край и др.), третьих – органами исполнительной власти субъектов РФ (например, уставы регистрировало правительство Кировской области).
В юридической литературе относительно названных вариантов регистрации уставов муниципальных образований высказывались разные мнения. Так, ученые утверждают, что регистрация уставов законодательными органами субъектов РФ представляет собой «наиболее предпочтительный и демократичный порядок регистрации, предполагающий открытое, гласной обсуждение всех возможных вопросов, наиболее объективное и наименее подверженное ошибкам.
Разумеется, каждый из названных вариантов обладает своими плюсами и минусами. Но регистрация уставов муниципальных образований по линии исполнительной власти без каких-либо законодательных гарантий ведет к жесткой опеке. Подобный способ является классическим примером зависимости органов местного самоуправления от усмотрения конкретного должностного лица, тем более что процедура регистрации уставов регулируется ведомственными актами. Кроме того, регистрация уставов представительными органами сталкивается с трудностями технического характера, и аппараты этих органов не справляются с большим объемом работы.
Таким образом, регистрация уставов муниципальных образований была проблемой, решение которой затруднялось не только отсутствием четко установленных федеральным и региональным законодательством процедур регистрации уставов, но и наличием противоречивой правоприменительной практики. Данный вопрос приобрел еще большую остроту, когда органы юстиции в субъектах РФ были отнесены к федеральным органам исполнительной власти. Совершенно очевидно, что субъекты Федерации не могли устанавливать дополнительных обязанностей в виде регистрации уставов муниципальных образований федеральным органам государственной власти.
Данная проблема была разрешена федеральным законом от 6 октября 2003 года, который определяет, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном
федеральным законом (ч. 6 ст. 44). Федеральный закон также ввел новое основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования: помимо предусмотренного действующим законом о местном самоуправлении противоречия Конституции, федеральному или региональному законодательству, таким основанием может служить также нарушение установленного порядка принятия устава или, соответственно, правового акта о внесении в устав изменений и дополнений. Соблюдение порядка принятия устава или изменений и дополнений в него при государственной регистрации проверялось и ранее.
Фактически регистрация устава (изменений и дополнений) в новом федеральном законе выделена в отдельную стадию правотворческого процесса. Такой подход соответствует сложившейся практике, но тем не менее он не бесспорен. Так, Уставная палата (позднее преобразованная в Уставный суд) Иркутской области в 1999 году рассматривала вопрос о регистрации устава муниципального образования как обязательного условия вступления его в силу. Уставная палата пришла к выводу, что нормы, согласно которым государственная регистрация уставов муниципального образования является необходимым условием вступления их в силу, противоречат положениям Устава Иркутской области. Обосновывая данный вывод, Уставная палата исходила из того, что устав муниципального образования – результат муниципального нормотворческого процесса, состоящего из последовательных стадий, включающих, помимо прочих, принятие, обнародование и вступление устава в силу, и не может включать в себя регистрацию, являющуюся актом применения. Государственная регистрация устава имеет значение лишь как включение соответствующего муниципального образования в Федеральный реестр муниципальных образований и означает официальное признание государством соответствующего муниципального образования и его устава.
Для реализации норм федерального закона от 6 октября 2003 года о государственной регистрации уставов муниципальных образований указом Президента от 13 октября 2004 года утверждено Положение о Министерстве юстиции РФ, в соответствии с которым в полномочия Минюста РФ, в частности, входит организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы. Во исполнении данного указа Президента РФ Минюстом издан приказ от 28 января 2005 года, которым утверждено Положение о Главном управлении Министерства юстиции РФ по федеральному
округу. Согласно данному положению, в число полномочий главного управления каждого федерального округа входит организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Таким образом, проблема регистрации уставов муниципальных образований была решена радикально – эти полномочия полностью передали органам юстиции.
Следующим важным шагом в этом направлении стало принятие федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 года, который вступил в силу 1 сентября 2005 года. В соответствии с данным федеральным законом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, которым является Главное управление Минюста РФ по федеральному округу. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, т.е. территориальные органы Главного управления Минюста РФ по федеральному округу.
В полномочия территориальных регистрирующих органов входит:
· проверка соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;
· проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
· присвоение уставу муниципального образования государственного регистрационного номера;
· выдача свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования;
· включение сведений об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
Во исполнение норм данного федерального закона постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 №350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, Министерством юстиции был подготовлен пакет приказов, детализирующих нормы Федерального закона от 21 июня 2005 года и указанного постановления Правительства РФ.
Федеральный закон от 21 июля 2005 года устанавливает следующий порядок регистрации уставов муниципальных образований:
1) устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия;
2) для государственной регистрации устава представляются:
- устав муниципального образования;
- решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования;
- сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования;
3) решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации;
4) решение о государственной регистрации принимается на основании проверки соответствия устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
5) уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ;
6) государственная регистрация устава удостоверяется свидетельством о государственной регистрации;
7) регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Практика применения норм федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» позволит добиться четкости и законности процесса регистрации уставов, а также соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года определяет, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений (ч. 8 ст. 44).
Таким образом, федеральным законом от 6 октября 2003 года четко установлено, что официальное опубликование и вступление в силу устава муниципального образования, изменений к нему осуществляются после государственной регистрации устава (ч. 6, 8 ст. 44). Помимо регистрации, условием вступления в силу устава муниципального образования или изменений (дополнений) в него являются публикация соответствующих нормативных актов в средствах массовой информации или доведение их до сведения населения муниципального образования иным способом. Сроки, порядок и другие условия опубликования (обнародования) таких нормативных актов определяются на местном уровне. Следует отметить, что в настоящее время в уставах муниципальных образований указанные нормы федерального закона пока не находят отражения. Уставы большинства муниципальных образований не содержат ни порядка, ни других условий обнародования уставов. Общепринятой формулировкой является: «Настоящий устав вступает в силу со дня его официального опубликования (обнародования)».
Подводя итог сказанному, можно сделать следующие основные выводы.
Во-первых, федеральный закон от 6 октября 2003 года исключительной компетенцией по принятию устава муниципального образования (внесения в него изменений и дополнений) наделяет представительный орган муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа). Непосредственно
населением на сходе граждан устав может приниматься только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ч. 3 ст. 44; п. 1 ч. 1 ст. 17).
Во-вторых, учредительная природа устава муниципального образования и его особый правовой статус обусловливает особый порядок принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений.
В-третьих, основными стадиями нормотворческого процесса при принятии устава муниципального образования (внесения в него изменений и дополнений) являются:
· правотворческая инициатива по внесению проекта устава муниципального образования (изменений и дополнений);
· рассмотрение проекта устава (проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав) и порядок их принятия;
· государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу.
В-четвертых, важной новеллой федерального закона от 6 октября 2003 года является установление обязательности вынесения на публичные слушания проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (часть 3 ст. 28), что предполагает выделение дополнительной обязательной стадии в данном нормотворческом процессе.
В-пятых, субъектами права правотворческой инициативы по внесению проекта устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений могут быть: депутаты представительного органа; глава муниципального образования; иные должностные лица местного самоуправления; общественные и политические организации; граждане.
В-шестых, осуществление государственной регистрации уставов муниципальных образований в органах юстиции в соответствии с нормами федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июня 2005 года в современных условиях наиболее целесообразен, так как позволит добиться четкости и законности процесса регистрации, а также соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству, полноправному включению их в систему законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации.