Контроль, осуществляемый нотариальными палатами, можно определить как внутренний контроль, поскольку он производится органами нотариального самоуправления, а не государственными органами и должностными лицами. Контрольные полномочия нотариальных палат обладают определенной спецификой, которая определяется особенностями стоящих перед ними задач и характером их деятельности.
Статья 34 Основ законодательства РФ о нотариате («Контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей») определяет, что контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой, – нотариальные палаты.
Основной формой контроля нотариальных палат, закрепленной Основами, является проведение проверок. В соответствии со ст. 34 Основ законодательства РФ о нотариате проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года. Первая проверка организации работы нотариуса, впервые приступившего к осуществлению нотариальной деятельности в республике в составе Российской Федерации, автономной области, автономном округе, крае, области, городах Москве и Санкт-Петербурге, должна быть проведена через год после наделения его полномочиями нотариуса.
Нотариусы обязаны представлять должностным лицам, уполномоченным на проведение проверок, сведения и документы, касающиеся расчетов с физическими и юридическими лицами.
Законодательством республик в составе Российской Федерации могут быть предусмотрены иные сроки проведения проверок организации работы нотариуса.
Рассмотрим контрольную деятельность нотариальной палаты в сфере осуществления нотариальной деятельности на примере контрольных полномочий Московской городской нотариальной палаты, закрепленных ее Уставом.
Целью создания нотариальной палаты является организация публично-правовой деятельности нотариусов по обеспечению и защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц, контроля за этой деятельностью, представления и защиты интересов нотариусов, оказания им помощи и содействия в нотариальной деятельности.
Проанализировав полномочия Палаты, их можно достаточно условно подразделить на полномочия по превентивному, текущему и последующему контролю.
К контрольным полномочиям превентивного характера относятся, в частности:
· организация повышения профессиональной квалификации нотариусов и помощников нотариусов;
· организация стажировки лиц, претендующих на должность нотариусов;
· организация и контроль страхования нотариальной деятельности;
· участие в работе квалификационной комиссии, образованной при Главном управлении юстиции города Москвы;
· организация и координация деятельности членов Палаты по обеспечению и защите прав участников гражданско-правовых отношений;
· анализ и обобщение опыта работы нотариусов, подготовка и издание методических пособий и справочно-информационных материалов по вопросам нотариальной деятельности.
Перечисленные мероприятия направлены на совершенствование качества совершаемых нотариальных действий путем воспрепятствования доступа к нотариальной деятельности лиц, не обладающих достаточным уровнем квалификации и профессионализма. Они способствуют формированию единой непротиворечивой нотариальной практики, профессиональному толкованию быстро изменяющегося законодательства. Таким образом, эти полномочия нотариальной палаты способствуют снижению количества ошибок при совершении нотариальных действий.
В качестве примера полномочий по осуществлению текущего контроля можно привести контроль за исполнением нотариусами:
· профессиональных обязанностей;
· правил нотариального делопроизводства и обязанностей, предусмотренных Уставом нотариальной палаты и профессиональным кодексом нотариусов Москвы.
Московская нотариальная палата обладает и некоторыми полномочиями по осуществлению последующего контроля. Например, палата заявляет в суд ходатайства о лишении нотариусов нрава нотариальной деятельности в случаях, предусмотренных действующим законодательством. Окончательное решение о прекращении нотариальной деятельности конкретного нотариуса будет принимать не нотариальная палата, а суд, однако ходатайство нотариальной палаты является необходимым условием для рассмотрения и разрешения судом этого вопроса, отправной точкой процедуры прекращения полномочий нотариуса.
Начиная рассмотрение полномочий нотариальной палаты, мы не случайно употребили понятие «контрольная деятельность нотариальной палаты в сфере осуществления нотариальной деятельности», а не «деятельность по контролю за нотариусами» или иное аналогичное понятие.
Дело в том, что анализ полномочий нотариальной палаты позволяет, во-первых, выделить уже рассмотренные нами полномочия по контролю над нотариусами по соблюдению ими требований законности. В данном случае подконтрольным субъектом, то есть тем, чья деятельность проверяется, является нотариус. Но есть у нотариальной палаты и полномочия по осуществлению контроля в «противоположной» сфере, а именно за соблюдением законности действий и решений, принимаемых в отношении нотариусов и органов нотариального самоуправления. В данном случае подконтрольным субъектом будет государственный орган или должностное лицо, вынесшие нормативный или индивидуальный правовой акт, нарушающий права и интересы нотариусов. Так, Московская нотариальная палата представляет и защищает в государственных органах права и законные интересы членов палаты (п. 2.3 Устава). В этой ситуации нотариальная палата осуществляет деятельность по оспариванию в законном порядке действий, нарушающих права своих членов – нотариусов.
Следует отметить, что полномочия нотариальной палаты по защите прав и интересов своих членов являются основополагающими для нее как органа нотариального самоуправления.
Палата создается именно с целью отстаивания интересов нотариусов, поскольку не являющиеся государственными служащими нотариусы, особенно частнопрактикующие, в отношениях с государством и его должностными лицами являются заведомо более уязвимой стороной, поскольку их позиция не подкрепляется авторитетом государственной власти, механизмом принудительного исполнения решений. Действенной силой, эффективно противопоставляющей себя произволу чиновников, и должны стать нотариальные палаты, способные поддержать своим авторитетом, материально-техническими возможностями и научно-теоретическим потенциалом нотариусов в процессе отстаивания ими своих законных прав и интересов.
Следует отметить и еще один немаловажный аспект, а именно возможность контроля нотариусов за деятельностью нотариальной палаты. Являясь членом нотариальной палаты, нотариус не сливается с ней, как беспристрастный и независимый профессионал он сохраняет автономность мнений и суждений от коллективного мнения органа нотариального самоуправления.
Реализации контрольных полномочий нотариуса над нотариальной палатой способствуют следующие права нотариуса как члена палаты:
· получать в установленном порядке необходимую информацию от органов палаты (п. 4.1.4 Устава);
· обращаться в Палату по вопросам профессиональной деятельности и социальной защиты, выступать с инициативами, вносить письменные предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности палаты (п. 4.1.5 Устава);
· обжаловать в суд решения органов палаты, вынесенные с нарушением закона или Устава палаты (п. 4.1.7 Устава).
Для реализации своих контрольных полномочий нотариальная палата создает свои органы и наделяет их необходимой компетенцией. Так, к компетенции собрания членов палаты (высшего органа палаты) относится, например, рассмотрение жалоб членов палаты на решения правления палаты, президента палаты и комиссии профессиональной чести нотариусов Москвы.
Правление палаты осуществляет следующие полномочия:
· организует контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусов и правил нотариального делопроизводства в порядке, установленном действующим законодательством о нотариате, плановые и внеплановые проверки работы нотариусов;
· организует рассмотрение жалоб на действия нотариусов;
· в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, заявляет в суд ходатайства о лишении нотариусов права нотариальной деятельности;
· образует комиссии, рабочие группы, научно-экспертный совет, определяет направление их деятельности, права и обязанности, порядок финансирования;
· организует мероприятия по повышению квалификации нотариусов и стажеров;
· участвует в разработке и проведении экспертиз проектов законов и других нормативных актов города Москвы по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью.
Комиссия профессиональной чести нотариусов Москвы рассматривает вопросы выполнения нотариусами профессионального кодекса нотариусов Москвы.
Следует отметить, что в Уставе не конкретизируется порядок проведения проверочных мероприятий в отношении нотариусов, хотя проверка является наиболее эффективным и применимым на практике методом своевременного выявления нарушений и способом их предупреждения.
Исследователями данного вопроса предлагается, в частности, следующий механизм проведения проверок, соответствующий ст. 34 Основ законодательства РФ о нотариате и учитывающий реальные возможности нотариальных палат по проведению проверок профессиональной деятельности:
1) прежде всего, отмечается целесообразность проведения проверок выборочного характера, преимущественно за 1995 – 1996 гг., т.е. после начала действия нового Гражданского и Семейного кодексов РФ;
2) проведение проверок следует поручать нотариусам со стажем работы более 5 лет;
3) проверка может охватывать не более одного месяца в каждом году, поскольку если правила нотариального производства соблюдались, например, в июле 1995 г., то логично предположить, что в остальные месяцы этого же года наблюдалась такая же картина;
4) проверка может включать заполнение специальной анкеты самим проверяемым, где бы он заполнил сам основные фактические данные о своей работе, о наличии удовлетворенных судом либо признанных им самим жалоб, исков, о фактических возможностях по сохранению архива, обеспечению нотариальной тайны и иных главных составляющих его работы;
5) проверка заключается в установлении наличия всех необходимых документов в архиве в соответствии с правилами нотариального производства, сложившимся толкованием законодательства, наличия необходимой номенклатуры дел, наличия помещения, обеспечивающего соблюдение правил нотариального производства и сохранение нотариальной тайны;
6) проверка не может оценивать правильность совершения соответствующего нотариального действия с точки зрения применения законодательства, когда оно допускает его различное толкование;
7) результатом проверки должен быть акт, подписываемый проверяемым и нотариусом, осуществляющим проверку, с приложением протокола разногласий, при наличии которого спорные вопросы рассматриваются правлением нотариальной палаты;
8) проверка по своему содержанию должна включать контроль исполнения всех полномочий нотариуса, охватываемых его профессиональными обязанностями.