6.5. Правительство Российской Федерации

Правительство РФ является высшим исполнительным органом РФ. Оно — орган государственной власти, осуществляет исполнительную власть в РФ, возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ.

Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.

В соответствии с ФЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, законов РФ, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Правительство РФ является коллегиальным органом. В его состав входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. Решающая роль в формировании Правительства РФ принадлежит Президенту РФ, который назначает Председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы), а также его заместителей и федеральных министров.

Все члены Правительства участвуют в его заседаниях с правом решающего голоса.

Председатель Правительства РФ обладает особым статусом, Он возглавляет Правительство; определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу; представляет Правительство в РФ и за пределами ее территории; ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них взысканий и об их поощрении.

Заместители Председателя и федеральные министры принимают участие в выработке и реализации политики Правительства РФ, в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ и обеспечивают их исполнение.

Заместители Председателя Правительства РФ в порядке распределения обязанностей между ними координируют работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных Правительству органов. Они контролируют их деятельность и дают им поручения, предварительно рассматривают предложения и проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство; осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Министры как члены Правительства РФ участвуют в рассмотрении и обсуждении всех вопросов на его заседаниях.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ может образовывать Президиум. Его решения не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ, которое имеет право отменить любое решение своего Президиума.

Законом определен круг вопросов, решения по которым могут приниматься только на заседаниях Правительства РФ, например, о представлении Государственной Думе фе

дерального бюджета и отчета о его исполнении, о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу и др. (ст. 28 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

Правительство осуществляет полномочия, возложенные на него: а) Конституцией РФ; б) федеральными законами; в) нормативными указами Президента РФ.

В Конституции РФ его функции и полномочия определены предельно кратко. Но их перечень здесь открыт. Он завершается формулировкой, что Правительство РФ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Это, прежде всего, означает, оно — орган исполнительной власти и на него возлагается проведение в жизнь законов. Что касается "иных" конституционных полномочий, то их конкретные виды немногочисленны. Например, оно дает заключения по определенным законопроектам (п. 3 ст. 104) и др.

Конституционные полномочия Правительства РФ отражены в ФЗ о Правительстве РФ, в котором они конкретизированы, а также закреплены многие другие его полномочия. В целом полномочия Правительства РФ, предусмотренные в указанном Законе, с допуском условности можно подразделить на следующие группы.

1) Полномочия по вопросам руководства федеральными органами исполнительной власти. Так, Правительство РФ руководит работой данных органов и контролирует их деятельность, а также координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ; для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов, иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство утверждает положения о подчиненных ему органах исполнительной власти. Оно в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, за исключением органов, руководство которыми осуществляет Президент РФ.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Ему предоставлено право учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ и др.

2) Общие полномочия. В их пределах оно организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социальной сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию и др.

3) Полномочия в различных сферах: экономической, социально-культурной, административно-политической, внешних отношений. Они конкретизированы применительно к особенностям соответствующих сфер. В числе ключевых полномочий, которые призвано осуществлять Правительство РФ, можно назвать следующие. На него возложены: разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета; проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения. Оно организует разработку и исполнение прогнозов экономического и социального развития России; утверждает и обеспечивает выполнение важнейших федеральных программ, на него возложено обеспечение проведения единой государственной политики в области экологии. Оно координирует работу органов исполнительной власти по совместному проведению природоохранительных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения; принимает меры по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий.

На Правительство РФ возложено управление федеральной собственностью.


Оно делегирует свои полномочия другим федеральным органам исполнительной власти. Так, Постановлением Правительства от 3 декабря 2004 г. № 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного предприятия": во-первых, закреплены конкретные полномочия указанных органов в отношении подведомственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, во-вторых, определены полномочия Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в отношении таких предприятий. К его ведению отнесены согласование сделок предприятий, связанных с недвижимым имуществом; формирование уставного фонда предприятий; утверждение передаточного акта или разделительного баланса при реорганизации предприятия и ликвидационного баланса при ликвидации предприятия и т. д. Минэкономразвития поручено утвердить примерный трудовой договор с руководителем предприятия и примерный устав федерального государственного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

На него возложено обеспечение реализации принципов приватизации государственных и муниципальных предприятий; руководство приватизацией федеральной собственности.

Правительство РФ осуществляет разнообразные полномочия в области административно-политической деятельности. Оно призвано осуществлять меры: по защите интересов государства, по обеспечению обороны страны и государственной безопасности; по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство РФ осуществляет меры по реализации внешней политики РФ. Правительство объединяет и направляет работу министерств и других подведомственных органов, не вторгаясь, однако, в сферу компетенции Президента РФ, когда речь идет об органах, подчиненных, прежде всего, ему, а также Правительству РФ. Правовыми формами осуществления Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в РФ. Правительство же РФ обеспечивает и исполнение издаваемых им актов.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Но предусматривается возможность и его досрочной отставки.

Случаи и порядок его отставки установлены Конституцией РФ (ст. 117). Правительство РФ само может подать в отставку; решение о его отставке может принять Президент РФ; недоверие ему может быть выражено Государственной Думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; вопрос о доверии Правительству РФ может быть поставлен перед Государственной Думой его Председателем. При отказе в доверии Президент может принять решение об отставке Правительства РФ.

Основания для отставки Правительства в Конституции РФ не обозначены.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

В обеспечении нормальных условий повседневного функционирования Правительства РФ важная роль принадлежит его Аппарату. Своеобразие Аппарата в том, что он не является структурным подразделением Правительства РФ. Согласно Положению об Аппарате Правительства РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260, это государственный орган, образованный для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принимаемых им решений. Значимость Аппарата подчеркивается тем, что он работает под руководством Председателя Правительства РФ, возглавляется руководителем в ранге федерального министра, назначаемым, следовательно, Президентом РФ. Руководитель обладает правовым статусом члена Правительства РФ.

В соответствии со своим назначением Аппарат выполняет различные функции, открытый перечень которых дан в Положении об Аппарате. Так, Аппарат контролирует соблюдение требований Регламента Правительства при внесении в Правительство проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, международных договоров РФ и других документов, требующих рассмотрения в Правительстве; подготавливает экспертные заключения на поступившие в Правительство проекты актов и других документов, по которым требуется решение Правительства; организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства; осуществляет организационное обеспечение заседаний Правительства и его Президиума; обеспечивает взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания при осуществлении законопроектной деятельности и организует участие представителей Правительства в деятельности палат Федерального собрания; обеспечивает представление интересов Правительства в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, а также организует представление интересов Правительства в судах федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и др.

На осуществление функций и полномочий Аппарата ориентирована его структура. Она включает:

а) руководство в составе Руководителя Аппарата и его заместителей,

б) подразделения Аппарата, в том числе департаменты, секретариаты Председателя Правительства, его заместителя и Руководителя Аппарата. В составе департаментов создаются отделы.

Структура Аппарата, его подразделений устанавливается Правительством РФ. Председатель Правительства РФ имеет помощников.

В Аппарат входят:

а) сотрудники, являющиеся федеральными государственными служащими; они наделяются правами, обязанностями и несут ответственность в соответствии с нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе и Положением об Аппарате,

б) работники, не являющиеся федеральными государственными служащими; они выполняют обязанности по замещаемой должности и несут ответственность в соответствии с законодательством РФ о труде на общих основаниях.

Работа Аппарата организуется в соответствии с Регламентом Правительства, Положением об Аппарате, Инструкцией по делопроизводству в Аппарате, а также приказами и поручениями Руководителя Аппарата.

Аппарат не вправе издавать правовые акты в адрес федеральных органов исполнительной власти и других организаций, подведомственных Правительству. Его сотрудничество с ними основано на конкретных предписаниях правовых норм, предусмотренных правовыми актами (например, Регламентом Правительства РФ), исполнении конкретных поручений Председателя Правительства и гарантируется статусом Правительства, в том числе и властью его авторитета. Немаловажно также то, что Руководитель Аппарата является членом Правительства.