Разработка региональных программ – это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных таксономических уровней.

Региональные программы представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем. Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например, конкретная региональная программа может быть:

· по территориальной принадлежности – областной;

· по функциональной ориентации – экологической;

· по масштабности проблемы – узкоспециализированной;

· по продолжительности – среднесрочной и т.д.

Специфика региональных программ заключается в том, что они формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, вытекают из общегосударственных и территориальных интересов. Отбор региональных проблем для программирования проводится, как правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона, единицы административно-территориального деления РФ (республики, края, области, города федерального значения). Управление проектированием и реализацией программ обеспечивается структурами исполнительной власти региона. Финансирование программ осуществляется в основном за счет субсидий государства, что происходит в том случае, когда та или иная проблема имеет федеральное значение и не может быть решена только за счет средств региона. Используются также другие источники финансирования (иностранные инвестиции, частные капиталовложения и др.).

Основными задачами региональных программ являются:

· выравнивание межрайонных различий по показателям экономического, социального и научно-технического развития;

· формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;

· ведение сбалансированного (бездефицитного) регионального хозяйствования в условиях рынка;

· максимально полное и эффективное использование природных, материальных и трудовых ресурсов региона;

· развитие производств и сфер в соответствии с государственной селективной, структурной политикой;

· охрана окружающей среды;

· преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий;

· формирование информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;

· духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала, стабилизация общественно-политической и правовой обстановки.

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит внешним инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методом прогнозирования и индикативного планирования. Целевые программы представляют собой указанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно- исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федерального строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации. Их важнейшей особенностью является определение исходя из народнохозяйственной значимости экономической и социальной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях.

Практика показывает, что целевые программы могут эффективно использованы для управления социально-экономическими процессами в регионах. Программно-целевой метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов хозяйственных региональных систем.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции: социально-экономических и научно-технических процессов. Данный метод становится эффективным, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

· необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

· комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

· отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

· необходимость скоординировать использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

Использование программно-целевого метода на каждом уровне – общегосударственном, региональном, муниципальном – в своей основе определяется характером и территориальным масштабом возникновения комплексной проблемы. Так, для общегосударственного уровня предметом программной проработки являются проблемы, оказывающие глобальное влияние на динамику развития экономики страны и связанные с

реализацией регионального резерва государственной промышленной политики. К ним относятся: проблемы:

· освоения пионерских районов промышленного развития;

· вовлечения в хозяйственный оборот крупных материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов;

· изменения специализации экономики регионов или отдельных зон в ходе структурной перестройки;

· формирования «полюсов» (зон, технополюсов, крупных объектов и т.д.) экономического роста, имеющих принципиальное значение для создания эффективной структуры экономики страны (как отраслевой, так и территориальной);

· осуществления необходимой санации предприятий, продукция которых направляется на удовлетворение общегосударственных нужд;

· создания и развития объектов зональной, межзональной и магистральной инфраструктуры;

· осуществления регионального разреза государственной и научно-технической политики, создания и развития объектов науки и научного обслуживания в регионах, обеспечивающих реализацию стратегических направлений исследований и крупных комплексных научно-исследовательских межрегиональных программ;

· реализации государственной социальной политики, имеющей наиболее выраженный территориальный характер, в первую очередь, в части смягчения региональных диспропорций в уровне жизни;

· оказания помощи населению депрессивных регионов;

· реализации государственной экологической политики в части проблем общегосударственного, межрегионального значения, а также наиболее сложных и требующих привлечения значительных ресурсов экологических проблем регионального характера (катастроф техногенного характера и т.д.).

На уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе проблемы:

· создания новых, развития и поддержки существующих прогрессивных производств – «точек роста», объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона;

· создания благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе:

- развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание «режима наибольшего благоприятствования», в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство;

- создания благоприятного инвестиционного климата в регионе;

· развития рыночной инфраструктуры общерегионольного и зонального (внутри регионального) значения;

· участия в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.

На уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут является:

· проблемы ликвидации диспропорций в развитии производства и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т.д.);

· вопросы содействия развитию малого предпринимательства;

· вопросы комплексного совершенствования местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

· вопросы участия в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

· проблемы социальной ориентации – поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т.д.;

· проблемы содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.

Для решения проблем, подлежащих программной проработке, в первую очередь, должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней должны привлекаться по восходящей или нисходящей линии по «остаточному» принципу. Так, развитие экономической базы муниципального образования, основывающееся на отраслевых воспроизводственных циклах с высокой степенью локализации (развития стройиндустрии, пищевой промышленности и т.д.), должно базироваться, в первую очередь, на использовании местных ресурсов: финансовых, материальных и т.д. При их недостаточности должны быть обоснованы потребности в дополнительном привлечении ресурсов регионов более высоких уровней (субъекта Федерации или даже федеральных ресурсов).

В свою очередь, приоритетное развитие производства, инфраструктуры и т.д., обслуживающих общегосударственные потребности, должно осуществляться на основе средств федерального уровня с привлечением средств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований на принципах долевого участия в создании или развитии объектов инфраструктуры, потребителями которых они будут. Вместе с тем, глубокие кризисные деформации экономики отдельных регионов, крайняя недостаточность собственных ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, усугубляемая стремлением федерального центра к избыточной централизации финансовых средств, приводят в ряде случаев к аномально высоким различиям социально-экономического положения регионов. Для преодоления этих различий также могут быть использованы возможности программно-целевого метода.

Программно-целевой метод управления экономическим и социальным развитием регионов отличается:

· индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

· системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного таксономического уровня;

· обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня;

· способностью направлять ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, т.е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);

· возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов;

· возможностью сочетать в ходе государственного управления развития экономики и социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию государственного сектора экономики и тех хозяйственных комплексов функционирование, которых имеет жизненно важное значение для национальной безопасности страны (военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно-энергетического и др.), так и приоритетному развитию отдельных регионов страны – регионов-«локомо­тивов» экономического роста, и к государственной поддержке кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов с тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, районов, обладающих особым геополитическим положением или подверженных воздействию природных и техногенных катастроф, аварий и др.;

· потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использования финансовых ресурсов (экспертизы, формирования межведомственных комиссий по их реализации и др.).

В настоящее время наблюдается снижение роли региональных программ в политике Российской Федерации, которые рассматриваются как административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах с рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода как главного инструмента формирования современной региональной политики. При таком подходе на первый план выдвигается заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:

· в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;

· государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления. Другие его формы (как реализованные в истории СССР новая экономическая политика (НЭП), военная экономика времен Великой Отечественной войны, «совнархозы», так и потенциально возможные) практически не обсуждаются;

· цели федеральных и региональных программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть отвергнута как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности;

· в реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а принципы управления их реализацией так далеки от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации программ в полном объеме.