Возникшие разногласия неблагоприятно влияли на рынок земли в Российской Федерации и развитие территорий. По этой причине Комитетом Государственной Думы РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, возглавляемым М.Л. Шаккумом, был подготовлен законопроект, содержащий поправки к Земельному кодексу РФ, который был принят 18.12.2006.
Согласно указанному Закону, дефиниция "земли поселений" меняется на дефиницию "земли населенных пунктов". При этом понятие "черта поселения" исключается из текста Закона. На смену ему законодатель вводит новую дефиницию "граница населенного пункта", вернее, заимствует ее из ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", тем самым убирая разногласие между законами.Статья 83 Земельного кодекса РФ "Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов", где содержалось определение "земли поселений", в новой редакции выглядит следующим образом:
- землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов;
- границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
В ст. 84 Земельного кодекса РФ законодатель попытался определить порядок установления или изменения границ населенных пунктов, изложив ее также в новой редакции. Правда, в этой статье законодательная техника хромает: статья "Порядок установления или изменения границ населенных пунктов" фактически не содержит этого порядка.
Таким образом, на смену понятия "земли поселений" пришло понятие "земли населенных пунктов", при этом законодатель забыл определить, что есть "населенный пункт". Различные их виды, поименованные в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", не позволяют вывести общую дефиницию для них.
Что можно признать населенным пунктом (поселение в тайге, состоящее из двух охотничьих сторожек; поселение из трех домов (хутор); садовое (дачное) товарищество, если его члены постоянно проживают в своих домах)? Как и кем устанавливается (присваивается) правовой статус населенного пункта поселению? Кто должен разрешить вопрос об установлении границ населенного пункта? Вопросы остались открытыми.
Ситуация с садовыми (дачными) товариществами особенно злободневна: за последнее время многие люди на территориях садовых товариществ построили себе постоянное капитальное жилье и проживают в нем.
Концептуальная коллизия категорий земель с "землями поселений", заложенная еще при разработке Земельного кодекса РФ, на основе которого впоследствии были разработаны и приняты многие другие федеральные законы, дает о себе знать и будет давать знать каждый раз до тех пор, пока понятие "земли поселений" не будет исключено из текста остальных законов.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нового Градостроительного кодекса РФ и введение понятия "поселение", обозначающего статус муниципального образования, привело к одинаковому обозначению двух различных понятий в
законодательстве — поселение как муниципальное образование и поселение как категория земель.
В связи с этим категория "земли поселений" переименована теперь в категорию "земли населенных пунктов", а понятие "черта поселения" заменяется понятием "граница населенного пункта".
Под землями населенных пунктов теперь понимаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
Следует отметить, что недостатком нововведения является отсутствие в федеральном законодательстве расшифровки понятия "населенный пункт". В ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" называются различные виды населенных пунктов. Так, к сельским населенным пунктам относятся поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие населенные пункты, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Населенным пунктом признается также административный центр сельского поселения, муниципального района, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования. В то же время данные понятия не позволяют вывести общую дефиницию, что же такое населенный пункт. Законодателю предстоит это сделать в ближайшем будущем.
Отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий земель границы городских, сельских населенных пунктов. При этом они не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Установлением или изменением границ населенных пунктов является:
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Порядок утверждения и изменения генеральных планов и схем территориального планирования установлен статьями 19 — 26 Градостроительного кодекса РФ. Однако до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. применяется временный порядок включения (исключения) земельных участков в границы (из границ) населенных пунктов с одновременным установлением разрешенного использования включаемых (исключаемых) земельных участков. При этом законами субъектов РФ может быть установлен собственный порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков с учетом требований ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (с изм. от 21 июля, 31 декабря 2005 г., 30 июня, 18 декабря 2006 г.
Порядок включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов предусматривает проведение следующих процедур:
1) Подача заинтересованным лицом (органом государственной власти РФ, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, физическим или юридическим лицом) мотивированного заявления в соответствующий орган местного самоуправления с приложением кадастровой карты (плана) земельного участка, правоустанавливающих документов на земельный участок, копии документов, удостоверяющих личность заявителя — физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей — для индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц — для юридических лиц. Требовать представления иных документов, за исключением документов, предусмотренных настоящей частью, не допускается.
2) Подготовка органом местного самоуправления и направление в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ заключения о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения земельного участка из границ населенного пункта.
3) Проведение органом местного самоуправления публичных слушаний (за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства или рекреационного использования). Публичные слушания по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Решение о проведении публичных слушаний принимается в течение пяти рабочих дней с даты поступления мотивированного заявления в орган местного самоуправления. Извещение о проведении публичных слушаний подлежит опубликованию в установленном порядке и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет. Кроме того, такое извещение должно быть направлено правообладателям земельных участков, включаемых в границу населенного пункта, либо земельных участков, исключаемых из границы населенного пункта, и правообладателям земельных участков, имеющих общую границу с земельными участками, включаемыми в границу населенного пункта, либо земельными участками, исключаемыми из границы населенного пункта, а также собственникам объектов недвижимого имущества, расположенных на указанных земельных участках.
Срок проведения публичных слушаний со дня опубликования извещения об их проведении до дня опубликования заключения о результатах таких публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления и не может быть более чем один месяц.
Заключение о результатах публичных слушаний опубликовывается в установленном порядке и направляется в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в течение пяти рабочих дней с даты их проведения.
4) Проведение исполнительным органом государственной власти субъекта РФ согласований в предусмотренных законом случаях. Так, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ направляет заявление, прилагаемые к нему документы, а также заключение о результатах публичных слушаний для согласования в:
а) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в случае, если предполагается включение земельных участков в границу населенного пункта либо исключение земельных участков из границы населенного пункта и установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков, предоставленных воинским формированиям или органам, организациям, предприятиям, учреждениям, осуществляющим функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории РФ, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности;
б) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение участками лесного фонда (за исключением случаев, если указанные полномочия переданы в порядке, установленном лесным законодательством, органу государственной власти субъекта РФ), в случае, если предполагается включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов и установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков из состава земель лесного фонда.
Срок согласования не может превышать один месяц с даты поступления документов.
5) Принятие решения (либо отказ в принятии решения) о включении (исключении) земельного участка в границу населенного пункта и об установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка.
Основанием для отказа в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта могут служить:
- наличие установленных законом ограничений изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка;
- закрепление документами территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденными в установленном порядке, использования земельного участка, не соответствующее указанному в заявлении;
- мотивированный отказ компетентного органа в согласовании заявления.
Отказ в принятии решения также допускается по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с указанием причин такого отказа.
Следует отметить, что до 1 января 2008 г. по инициативе заинтересованного лица допускается включение земельного участка в границы населенного пункта либо исключение земельного участка из границ населенного пункта на основании документов, предусмотренных Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Еще одним важным нововведением, касающимся вопроса изменения границ населенных пунктов, стало установление статьей 3.2 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" возможности увеличения территорий населенных пунктов за счет включения в их границы земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности и не предоставленных в пользование или во владение гражданам либо юридическим лицам, а также находящихся в федеральной собственности и предоставленных федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям, за исключением особо ценных продуктивных земельных участков, включенных в перечень, утверждаемый Правительством РФ.
Право распоряжения такими земельными участками передается органам государственной власти субъектов РФ на срок полтора года с даты принятия решения о включении указанных земельных участков в границы населенных пунктов. В течение этого срока они имеют право:
- прекратить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, аренду земельных участков, полномочия по управлению и распоряжению которыми ему переданы, либо принудительно прекратить право постоянного (бессрочного) пользования на указанные земельные участки в соответствии с п. 9 ст. 3.2 Вводного закона;
- принять решение о разделе земельных участков, полномочия по управлению и распоряжению которыми ему переданы;
- предоставить земельные участки, полномочия по управлению и распоряжению которыми ему переданы, для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства, в порядке, предусмотренном ЗК РФ.
При этом не допускается принимать решения о предоставлении земельных участков, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 3.2 Вводного закона, для иных целей, за исключением указанных выше, а также передавать указанные земельные участки в залог, вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив.
Согласно п. 2 комментируемой статьи, утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отнесено к ведению Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
В соответствии со статьями 85 ЗК РФ и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГСК РФ) в составе земель населенных пунктов могут выделяться территориальные зоны со следующим разрешенным использованием земельных участков:
1) жилые — для индивидуальной жилой, малоэтажной смешанной жилой, среднеэтажной смешанной жилой и многоэтажной жилой застройки, застройки объектами культурно-бытового назначения, иной застройки;
2) общественно-деловые — для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными объек-тами общественного использования;
3) производственные — для застройки промышленными, коммунально-склад-скими, иными производственными объектами;
4) инженерных и транспортных инфраструктур — для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры;
5) рекреационные — для отдыха граждан и туризма: городские леса, скверы, парки, городские сады, пруды, озера, водохранилища;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) особо охраняемых территорий;
10) иные.
В состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны жилой застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и
среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
В состав общественно-деловых зон могут включаться: зоны делового, общественного и коммерческого назначения; зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; общественно-деловые зоны иных видов. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.
В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться: коммунальные зоны — зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; производственные зоны — зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур. Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.
В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.
В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.
Органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Для одной территориальной зоны устанавливается единый градостроительный регламент, который определяет основу правового режима земельных участков и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков. Градостроительный регламент — это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Строительство объектов недвижимости, их реконструкция и расширение могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:
1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
4) видов территориальных зон;
5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.
Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:
- виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;
- их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.
Если использование таких объектов опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры, оно в соответствии с федеральными законами может быть запрещено.
Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.
Пригородные зоны имеют для крупных городов большое экологическое значение. Под ними понимаются земли, находящиеся за пределами черты городских поселений,
составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.
Состав пригородных зон: территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.
Правовой режим пригородных зон урегулирован в земельном законодательстве и законодательстве об охране окружающей среды. Так, пункт 3 статьи 44 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривает, что в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.
Согласно пунктам 3 и 4 комментируемой статьи, границы и правовой режим пригородных зон городов утверждаются и изменяются законами субъектов РФ, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Границы и правовой режим пригородных зон названных городов утверждаются и изменяются федеральными законами.
Согласно пункту 5 комментируемой статьи, в составе пригородных зон могут выделяться также зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиени-ческие и рекреационные функции.
Зеленые зоны, лесопарки отнесены Лесным кодексом (далее ЛК РФ) РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ к защитным лесам, которые, в свою очередь, осваиваются исключительно в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
В лесах зеленых зон запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. В частности, в зеленых зонах, лесопарках запрещаются:
1) использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;
2) ведение охотничьего хозяйства;
3) ведение сельского хозяйства;
4) разработка месторождений полезных ископаемых;
5) размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ч. 3 ст. 105 ЛК РФ).
В лесах зеленых зон действуют строгие ограничения на осуществление рубок лесных насаждений. Так, сплошные рубки в них осуществляются только в случае, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций (ч. 4 ст. 17 ЛК РФ). Выборочные же рубки проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений.