Под региональной политикой понимают систему целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и специальным развитием регионов и всей региональной системы, включая механизм их реализации.

Цели и задачи региональной экономической политики, как следует из анализа мирового опыта, отражают приоритеты государственного регу­лирования, вытекающие из диагностики региональных (территориальных) проблем, требований стратегии территориального развития, политической и социально-экономической конъюнктуры. При внешнем разнообразии формулировок целей РЭП в разных странах они всегда представляют собой компромисс между стремлением к большей экономической эффек­тивности и поддержанием социальной справедливости в территориальном развитии. Цели РЭП нередко формируются также в терминах уменьшения неравенства в уровнях экономического и социального развития регионов страны.

Указанные подходы к определению главных целей РЭП применимы и для России. Однако специфика России требует принципиально важного дополнения: одной из главных целей РЭП в Российской Федерации является укрепление целостности экономики, государства и общества.

Начиная с 1992 г. экономические программы Правительства России включают разделы по РЭП. Формулировки целей РЭП в этих програм­мах различаются, но все они выделяют три главные цели. Так, в Программе на 1995 – 1997 гг. главные цели формулируются следующим образом:

· укрепление экономического единства страны на основе принципов федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;

· повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение при­мерно равных условий социального развития во всех регионах;

· использование региональных факторов и благоприятных предпосылок для формирования в регионах эффективной социально ориентированной экономики.

Программы содержат обоснования выделяемых целей. Главная «социальная» цель – необходимость создания равных жизненных шансов для всех граждан независимо от места их рождения и жительства, необходимость реализации права свободного выбора места проживания и трудовой деятельности. Чрезмерные региональные контрасты в социальных условиях трактуются как угроза существованию демократи­ческого государства, ведущая к его распаду. Поэтому региональная политика призвана ослабить внутренние социальные напряжения. «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» (1996 г.) выделяют семь целей, которые детализируют сформулирован­ные три главные цели (например, предотвращение загрязнения окру­жающей среды – одно из условий повышения качества жизни).

Перечень задач РЭП, содержащийся в нормативных документах, более подробен и менее устойчив, чем перечень целей. Значительная часть задач – традиционные задачи, доставшиеся в наследство от предшествующего периода. Новые задачи РЭП определяются экономическими, геополитическими, институциональными и другими изменениями, происходящими в переходном периоде. Например, это реструктуризация приграничных регионов, осуществление региональных программ приватизации, формирование свободных экономичес­ких зон и т. п. В программе 1993 г. все задачи РЭП скомпонованы в четыре блока: социальные, экономические, экологические и задачи в области национальных и межэтнических отношений.

Между целями (задачами) РЭП существуют противоречия, обусловленные, прежде всего, ограниченностью средств для их достижения, а также изменчивостью представлений субъектов РЭП и общества об их приоритетности. Для периода экономического спада, сопровождающегося снижением реальной массы финансовых ресурсов государства, характерно то, что значительную часть государственных ресурсов приходится расходовать на социальную поддержку бедствующих регионов, что усугубляет ситуацию с выделением ресурсов для стимулирования возобновления экономического роста и повышения экономической эффективности. В дальнейшем состав и взаимосвязи целей и задач РЭП будут адапти­роваться к изменяющимся ситуациям. Главное, чтобы каждой цели и задаче соответствовали определенные правовые, организационные, экономические средства их реализации и система контроля «цель – результат», иначе формулировки РЭП становятся пустыми декларациями, подрывающими веру в возможности настоящей региональной политики.

Важные предпосылки для правового обеспечения РЭП содержит Консти­туция Российской Федерации, принятая в конце 1993 г. Она определяет принципы государственного устройства, основы экономических взаимоотно­шений федерации, субъектов федерации и местного самоуправления, право­вые рамки осуществления экономической политики, в том числе в террито­риальном разрезе.

Развитие нормативной правовой базы государственной региональной политики в виде федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, других федеральных нормативных актов, договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъек­тами, а также законов и различных актов субъектов Российской Федерации осуществляется по двум линиям:

· принятие федеральных законов и других нормативных актов, регули­рующих важные сферы регионального (территориального) развития;

· совершенствование правовых основ экономического федерализма.

Начиная с 1990 г., Россия создает новое правовое поле для региональной политики. Принятые федеральные законы и другие нормативные акты условно можно разделить на четыре группы.

Первая группа – законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда, помимо Основных положений региональной политики (являющихся подзаконным актом), можно отнести Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», предусматривающий разработку прогнозов по регионам и народнохозяйст­венным комплексам в территориальном разрезе.

Вторая группа – законы и акты по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами. Сюда следует отнести многие законы в области социаль­ной, инвестиционной, ценовой и внешнеторговой политики, затрагивающие основные аспекты территориального и регионального развития. Важным нормативным документом для программ регионального развития является утвержденный Правительством страны «Порядок разработки и реализации феде­ральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осущест­влении которых участвует Российская Федерация».

Третья группа – законы и акты, регулирующие развитие «особых» территорий («Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», «Об особой экономической зоне в Калининградской области», «О закрытом административно-территориальном образовании» и др.).

Четвертая группа – законы и акты, устанавливающие дифферен­цированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в РЭП. Такие нормативы необходимы для того, чтобы гаран­тировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатических условий, транспортной недоступности и других негативных региональных факторов посредством дополнительных доходов, расходов на социальные нужды. Региональные потребительские корзины по основным социально-демографическим группам разрабатываются в соответствии с законом «О прожиточном минимуме». Важную роль в межбюджетных отношениях играют минимальные стандарты по социальному обслуживанию (образованию, здравоохранению, культурной сфере и др.), учитывающие различия регионов в стоимости социальных услуг.

Конституция Российской Федерации и предшествовавший ей Федера­тивный договор не решили существенную часть проблем распределения предметов ведения между уровнями федерации. Фиксируя области исключительного ведения субъектов Российской Федерации, Конституция сохраняет значительную область совместной компетенции, которая может уточняться с учетом специфики субъектов федерации. Законодательный пробел в распределении предметов ведения и полномочий между уровнями федерации с 1994 г. стал постепенно заполняться договорами и соглашениями, заключаемыми между центром и регионами (первый такой договор был подписан с Татарстаном). В течение 1994 – 1999 гг. этот процесс охватил более половины всех субъектов федерации.