Прежде чем раскрыть основные понятия, характерные черты и принципы государственного управления и дать характеристику исполнительной власти, необходимо обратиться к основам теории государства и права о понятии, сущности, функциях и механизме государства.
Наука теории государства и права выработала несколько различных формулировок на определение понятия «государство», а именно:
· государство – публичная и легитимно устанавливаемая властная сила общества, действующая в определенных правовых рамках и оказывающая регулирующее воздействие на все сферы жизнедеятельности населения;
· государство – это организация власти, т.е. системы правоотношений между субъектами права на определенной территории;
· государство – это политическая организация, обладающая правом на управление делами общества в целях удовлетворения жизненно важных интересов людей, экономических и иных интересов обладающих государственной властью классов, слоев и групп;
· государство – важнейший социально-политический институт общества, основа его политической системы, осуществляющий политическую власть в процессе регулирования поведения людей, их групп и объединений, взаимоотношений между ними и проведения своей внутренней и внешней политики;
· государство – это организация политической власти в интересах всего населения или отдельных слоев (классов, групп), обладающая специальным аппаратом, предназначенным для выполнения стоящих перед ними задач;
· государство – «есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в повиновении одному классу прочие подчиненные классы»[1].
Несмотря на различные формулировки, определен единый подход к признакам государства, к которым относятся следующие:
· организация публичной власти;
· организация всеобщего властвования на определенной территории;
· организация принудительного насилия;
· организация, существующая за счет налогов;
· суверенная организация (внутренний и внешний суверенитеты).
Понятие «государство» тесно взаимосвязано с понятием «политическая система общества», которая включает следующие взаимодействующие подсистемы:
· институциональную (государство, политические партии и иные общественные объединения);
· нормативную (правовые, моральные, нравственные и иные регулятивные факторы, влияющие на выбор поведенческих мотивов граждан);
· функциональную (включает в себя совокупность применяемых государством методов осуществления властных полномочий);
· коммуникативную (определяет совокупность форм взаимодействия, принятых внутри политической системы и вне ее – во взаимодействии с другими политическими системами).
[1] Ленин В.И. Полн. собр. соч. — Т. 39. — С. 75.
Таким образом, политическая система общества – это представленные в едином целостном (системном) комплексе государство и негосударственные структуры, участвующие в политической жизни страны и осуществлении государственной власти. Основными элементами политической системы являются:
· само государство;
· негосударственные структуры;
· органы местного самоуправления.
Государство и его органы (государственный аппарат и государственные служащие) осуществляют основной объем властвования или (что практически одно и то же) государственного управления. Именно государственное управление является основной функцией государства и его органов.
В философском и общественно-социологическом плане термин «функция» понимается как:
· внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений;
· совокупность обычных или специфических действий отдельных лиц или органов, обусловленных их природой или необходимостью выживания;
· наличие у отдельного лица или группы лиц специфических обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе служебной деятельности.
Функции государства наукой рассматриваются с различных точек зрения. Это вытекает из того, что, несмотря на разнообразие теорий, объясняющих (доказывающих) причины и основания происхождения государства, изначально оно возникло как организация, основным предназначением которой является обязательное выполнение разнообразных функций публичного характера.
Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества и государства, но, тем не менее, они обладают по сравнению с функциями всего государства относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть этой деятельности, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей.
Теорией государства и права выделяются две группы функций государства:
· внутренние, содержанием которых являются экономическая, социальная, правоохранительная, экологическая и культурная функции;
· внешние, содержанием которых являются оборонная функция и сотрудничество с другими странами в решении основных проблем современности.
Функции государства осуществляются в определенных формах и определенными методами. Формы осуществления функций характеризуют связь государства с правом как одним из основных средств властвования. Через право государство проводит в жизнь свои функции, решает свои экономические, политические, идеологические задачи. В одних случаях государство издает юридические нормы, в других – организует их исполнение, в третьих – обеспечивает, охраняет их. В зависимости от этого и различают три основные формы осуществления функций:
1) правотворческую – государственную деятельность, выражающуюся в разработке и принятии юридических норм, в которых закрепляются программы деятельности людей. Она заключается в издании нормативных актов, т.е. актов, которые устанавливают новые нормы, изменяют или отменяют старые. Право рассматривается как функция государства. Это означает, что только государство имеет легальные полномочия по установлению правоустановок.
1) правоохранительную – государственную деятельность, выражающуюся главным образом в контроле и надзоре за соблюдением и исполнением норм, а также в применении принудительных мер к их нарушителям. В процессе осуществления данной функции решаются юридические дела, связанные с применением юридических санкций, спорами между отдельными лицами и т.д.
2) правообеспечительную – государственную деятельность, выражающуюся в принятии мер по исполнению норм права. Она состоит главным образом в издании властных индивидуальных актов, т.е. актов, рассчитанных только на данный, индивидуальный случай (например, издание разового планового акта по строительству, назначение гражданина на должность).
Государство выполняет свои функции при помощи специального механизма, представляющего собой материальную силу, посредством которой оно может успешно решать поставленные задачи и добиваться определенных целей. Органы государства учреждаются в установленном законом порядке. Они наделяются государственно-властными полномочиями. Свою деятельность осуществляют от имени и по поручению государства. В своей совокупности они образуют государственный аппарат, позволяющий осуществлять управляющее воздействие на общество, которое имеет двоякий характер:
1) непосредственно реализует государственную власть, допускающую возможность принуждения;
2) берет на себя финансовые обязательства по обеспечению общества набором обязательных услуг (медицинских, образования, культуры, местного самоуправления, правоохранительной деятельности и т.д.).
Механизм государства – это «набор» и структура функционально определенных органов государства, их структурных подразделений и должностей (должностных лиц и представителей власти). Механизм государства воплощается в государственном аппарате и процессе его функционирования – выполнении этим аппаратом функций государства. В широком смысле механизм государства рассматривается с точки зрения характеристики деятельности трех его составных частей: государственного аппарата, государственных учреждений, государственных (и не только) предприятий. В узком смысле механизм государства отождествляют с аппаратом государства, который представляет собой систему органов государства, создаваемых в установленном законом порядке для решения конкретных задач и наделенных для этого властными полномочиями, включая властные полномочия в рамках государственного управления.
Государственный аппарат – сложное системное образование, дифференцированное «по вертикали» и «по горизонтали». В первом случае – это высшие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления; во втором – это органы власти национально-государственных, национально-административных и административно-территориальных образований. Именно, управление делами государства, функции, методы, формы государственного управления являются частью предмета регулирования отраслью административного права.
Управление безотносительно к конкретно рассматриваемой сфере (в самом широком смысле) представляет собой деятельность по руководству чем-либо. Оно выступает как естественный и обязательный элемент и одновременно функция организованных систем различной природы. Управленческий процесс предназначен обеспечивать сохранение и функционирование определенной структуры, а также поддержание режима ее деятельности, реализацию их программ и целей.
Социальное управление представляет собой объективно необходимый вид деятельности, которая направлена на обеспечение логически последовательных, согласованных и системных действий людей для достижения общественно значимых целей и
1) выполнение общезначимых функций:
· прогнозирования – обеспечивает научность и рациональность деятельности;
· планирования – определяет цели, задачи на предстоящий период деятельности, средства их достижения и выполнения;
· организации – направлена на упорядочение состояния тех или иных социальных образований;
· координирования – в процессе ее производится подстройка уже организованной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования;
· надзора – метод государственного управления, применяемый с целью выявления возможных недостатков в деятельности государственных и негосударственных структур;
· контроля – метод государственного управления, сущностью которого является постоянная проверка результатов деятельности государственных и негосударственных структур с целью устранения недостатков и повышения эффективности этой деятельности;
2) нормативно-распорядительное регулирование, которое осуществляется при помощи законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов;
3) осуществление деятельности на основе и во исполнение закона, т.е. деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер. Поэтому по последовательности в механизме реализации государственной воли она вторична по отношению к деятельности представительной (законодательной) ветви власти, основным предназначением которой является формирование законодательной базы для деятельности исполнительной и судебной ветвей власти. При этом деятельность исполнительной власти, как и других ветвей власти, носит самостоятельный и только присущий исполнительной власти характер;
4) использование в своей деятельности властных полномочий. Это выражается в осуществлении единой государственной власти. Субъект государственного управления в рамках выполнения конкретных функций вправе применять различные формы и методы руководящего воздействия на управляемые объекты: осуществлять нормативное, методическое руководство и контроль; применять административное принуждение;
5) непрерывный и оперативный характер государственной деятельности, который выражается в том, что государственное управление осуществляется в процессе повседневного, непосредственного руководства всеми сферами: экономикой, хозяйственным, административно-политическим и социально-культурным строительством;
6) осуществление специализированных функций, требующих использования единообразной технологии. Виды и содержание таких функций обусловливаются сферой или областью государственного управления. К специальным функциям относятся:
· защита конституционных прав и свобод субъектов права;
· обеспечение обороноспособности страны;
· охрана общественного порядка и собственности;
· охрана государственной границы;
· обеспечение экологической безопасности;
· развитие образования, науки, культуры, здравоохранения;
· создание соответствующих условий, необходимых для всестороннего и полного развития личности;
· социальная и иная защита граждан и т.д.;
при необходимости применение мер административной ответственности, представляющей собой вид юридической ответственности, которая выражается в при
1) менении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение;
2) деятельность иерархически построенного, обладающего логической завершенностью и системным характером аппарата управления. Единство действий органов государственного управления выражается их соподчиненностью на основе единства государственно-управленческой деятельности;
3) высокий профессионализм государственных служащих. Приоритет при комплектовании штатов органов государственного управления должен отдаваться лицам, обладающим прежде всего:
· высокими личностными качествами;
· соответствующим опытом работы;
· наличием специального образования;
· профессиональными компетенциями.