Понятие, сущность и содержание чрезвычайного положения следует разграничивать с понятием военного положения, являющегося другой формой особого правового режима, применение которого также предусмотрено законодательством Российской Федерации. В то же время ФКЗ «О чрезвычайном положении» наряду с ФКЗ «О воен
ном положении» является одним из основных законов, вокруг которого формируется система чрезвычайного законодательства Российской Федерации. Поэтому между этими понятиями есть не только противоположные, но и объединяющие их черты.
Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие предусмотренного Конституцией России ФКЗ «О чрезвычайном положении» (2001 г.).
Чрезвычайное положение – это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой ужесточения юридической ответственности в соответствии со ст. 56 Конституции Российской Федерации в качестве временной меры. Он устанавливается исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества.
14 августа 1881 года в России было издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. В зависимости от степени беспорядков и характера угроз различалось несколько видов исключительного положения: положение усиленной охраны; положение чрезвычайной охраны; военное положение. Хотя это Положение вводилось в действие только как «чрезвычайная мера преходящего свойства» и являлось временным законом, рассчитанным на действие только в течение трех лет, но фактически оно действовало и интенсивно (пропорционально росту революционного движения) применялось на практике вплоть до 1917 года.
Отличительной особенностью чрезвычайного законодательства царской России было то, что его принятие рассматривалось в качестве ответной реакции монархии на зарождающееся и все более расширяющееся революционное движение. Это подчеркивается и в тексте рассматриваемого Положения. В нём говорилось, что незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспевание Отечества, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы.
Пришедшие к власти большевики взяли на вооружение не только действовавший ранее институт чрезвычайного законодательства как институт насилия по отношению к населению, но и теорию «государственной пользы» Макиавелли. В истории человечества она сыграла неоднозначную роль – оправдывала необузданный произвол и насилие, отрицала не только права и свободы граждан, но и само право на существование индивида.
До 1988 года в советском законодательстве не предусматривалось такой правовой категории, как чрезвычайное положение. Объяснение этому следует искать в области официальной идеологической концепции. В странах «развитого социализма» применение чрезвычайных мер как ответной реакции государства на социальные конфликты официально не допускалось. Подобное было атрибутом только «стран капиталистического лагеря». Введение в действие чрезвычайного законодательства преподносилось как инструмент «откровенного насилия и надругательства над демократией».
События, произошедшие в период распада СССР в Нагорно-Карабахской области и Агдамском районе Азербайджанской ССР, потребовали применения дополнительных, более жестких мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и безопасности[1]. Оказалось, что при острой необходимости использования жестких методов силового воздействия система законодательства СССР не предусматривала воз
[1] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. — 1990. — № 3. — Ст. 40.
можности применения государством достаточных правовых средств, направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий.
Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом СССР 11 декабря 1988 года закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР», позволявшего Президиуму Верховного Совета СССР (постоянно действующему органу государственной власти) в интересах защиты государства и безопасности граждан наряду с военным положением своими указами объявлять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в отдельных ее местностях. В этих случаях предусматривалось введение особых форм государственного управления. На союзном уровне принимается закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» (апрель 1990 г.). Затем принимается закон РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении».
Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществлялось в условиях распада СССР и формирования новых государств. Этот процесс не мог не отложить отпечатка на содержание принимаемых чрезвычайных законов. Например, несбалансированность в предметах ведения и объеме полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации привела к тому, что Президент Российской Федерации при введении чрезвычайного положения на отдельной территории обязан был согласовывать свои действия с органами власти этого региона. В противном случае Президент не имел права на принятие самостоятельного решения о применении таких мер.
В этот период предпринимаются первые попытки по осуществлению теоретических исследований содержания правового режима чрезвычайного положения в рассматриваемых условиях. Появляются публикации, посвященные анализу деятельности органов государственной власти в чрезвычайных условиях[1].
Введение в действие закона РСФСР «О чрезвычайном положении» (всего 4 раза) всякий раз было связано с обострением политической борьбы. Основной акцент противоборствующими сторонами делался на неудовлетворительном решении социальных вопросов, связанных с низким уровнем жизни населения. В результате таких действий возникала реальная угроза острого противостояния широких слоев населения, разделяющих противоположные политические взгляды.
Впервые чрезвычайное положение в современной России было введено на территории г. Москвы 19 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР квалифицировал основания его введения как «государственный переворот» и «антиконституционный заговор». В последующем парламент Чечено-Ингушетии определил незаконным указ Президента РСФСР «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской республике» (7 ноября 1991 г.)[2].
Несмотря на «исключительный» и «временный» характер этой меры известны примеры, когда правовой режим чрезвычайного положения действовал и действует на протяжении длительного времени. В первую очередь это относится к государствам с традиционно нестабильной политической и социально-экономической обстановкой или временно переживающим такой период в своем развитии.
[1] См., например: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991; Туманов Г.А., Фризко В.И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях // Советское государство и право. 1989. № 8; Григорьев В.Н. Правовой режим чрезвычайного положения // Правоведение. — 1991. — № 2; Хазанов, С.Д. Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения / С.Д. Хазанов // Правоведение. — 1991. — № 5; Грязнов, А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения / А.В. Грязнов // Государство и право. — 1994. — № 6. — С. 33 – 43.
[2] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1991. — № 46. — Ст. 1546.
В Российской Федерации срок действия режима чрезвычайного положения, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории – 60 дней. По истечении этого срока действие режима прекращается или продлевается на такой же срок. Более двух лет (с 29 мая 1993 года) периодически продлялось действие режима чрезвычайного положения на территории Пригородного района Северной Осетии в Российской Федерации.
Главным в содержании правового режима чрезвычайного положения является то, что он предусматривает внесение изменений в правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации.
Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. Статья 4 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) определяет, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения, в любом государстве должно быть возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой»[1].
В соответствии с содержанием Конституции Российской Федерации все правоотношения, связанные с действием особых правовых режимов, регулируются федеральными конституционными законами. Однако исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства различные аспекты реализации положений федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» находят свое отражение и в текстах иных федеральных законов. Такое положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции Российской Федерации. Например, тексты более 20 федеральных законов содержат статьи, предусматривающие особенности их действий в условиях чрезвычайного положения (например, следующие федеральные законы: «О безопасности» ; «О полиции»; «О средствах массовой информации»; «О государственной границе»; «Об обороне»; «Об общественных объединениях»; «О референдуме Российской Федерации»; ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Уголовный кодекс Российской Федерации; Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации; часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др.).
Основаниями введения режима чрезвычайного положения могут быть:
· попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
· стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
В соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации Президент страны при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены федеральным конституционным законом Российской Федерации «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное
[1] Международное гуманитарное право и права человека. — 1990. — № 13. — С. 7.
положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении этого режима подлежит утверждению Советом Федерации.
В большинстве стран полномочиями по введению чрезвычайного положения также обладают главы государств. В первую очередь это относится к государствам с республиканским строем и президентской формой правления. Однако это не является обязательным условием, немаловажным фактором выступают сложившиеся традиции, а также исторический опыт. Например, в Испании, Франции, Ирландии и Канаде правом объявления чрезвычайного положения наделено правительство. В Германии, Болгарии, Израиле, Анголе и бывшей Югославии такое право принадлежит парламенту. В Аргентине Президент страны может с одобрения Сената объявлять осадное положение в случае внешнего нападения на государство, в случае внутренних угроз (начало восстаний, внутренние беспорядки, стихийные бедствия) одобрения Сената не требуется.
Проблема соотношения полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти по порядку введения и обеспечения действия особого правового режима чрезвычайного положения является одной из сложных. С одной стороны, особый правовой режим предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод субъектов права. Поэтому обоснованность принятия такого решения, безусловно, должна контролироваться высшим законодательным органом власти. С другой стороны, непосредственное участие главы государства или правительства в этом процессе на приоритетных ролях также должно быть обеспечено. Именно они в силу мобильности и оперативности своих действий наиболее эффективно могут оценить реальность и воздействовать на недопущение или минимизацию последствий от наступивших чрезвычайных ситуаций.
Рекомендации по порядку объявления чрезвычайного положения со стороны международных организаций (Международного комитета по обеспечению законодательства и прав человека Международной ассоциации права) сводятся к следующему: «…из двух политических органов (то есть высших – законодательного и исполнительного органов власти) основная ответственность за введение чрезвычайного положения принадлежит законодательной власти»[1].
Исходя из содержания чрезвычайного законодательства Российской Федерации только Президент страны обладает правом объявления своим указом чрезвычайного положения. Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации таким правом не обладают. Процедура издания и утверждения такого указа в силу его исключительности содержит определенные упрощенные элементы порядка принятия федерального закона. В первую очередь это выражается в обязательности утверждения указа Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В указе должны быть приведены обстоятельства, служащие основанием для его введения, перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан, определены государственные органы, отвечающие за осуществление чрезвычайных мер, и пределы их полномочий, границы территории введения чрезвычайного положения, время вступления в силу указа, продолжительность введения этого режима.
Указ доводится до сведения населения через средства массовой информации. На период действия чрезвычайного положения могут устанавливаться:
· особый режим въезда и выезда и ограничение свободы передвижения по территории его действия;
[1] Григорьев, В.М. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях (правовое обеспечение, организация, методика): дис. … д-ра. юр. наук. / В.М. Григорьев. — М.: Академия МВД Российской Федерации, 1993. — С. 33 – 34.
· усиленная охрана общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;
· запрещение проведения массовых мероприятий;
· ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.
При введении чрезвычайного положения, вызванного социально-политическими причинами, дополнительно могут быть введены следующие меры:
· комендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность;
· ограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры. Также допускаются временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;
· приостановление после предупреждения деятельности политических партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки;
· ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.
Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникновения стихийных бедствий, аварий и катастроф, то могут применяться и другие меры:
· проведение эвакуации населения;
· введение карантина, особого порядка распределения продуктов питания;
· изменение режима работы предприятий;
· мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.
Таким образом, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков действия.
Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные нормами международного права и статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 – 54 Конституции Российской Федерации.
В местностях, объявленных на чрезвычайном положении, характер и полномочия органов государственной власти определяются в зависимости от оснований его введения. В одних случаях действующей системе исполнительных органов наряду с их полномочиями могут предоставляться дополнительные, определяемые чрезвычайной ситуацией. В других, более общественно опасных ситуациях могут вводиться новые формы государственного управления. В этом случае, во-первых, органы исполнительной власти могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту страны либо назначаемому Президентом органу (ст. 16 ФКЗ «О чрезвычайном положении»). Во-вторых, могут быть специально созданы временные структуры (администрации, штабы). Им будут делегированы полностью или частично полномочия органов государственной власти (ст. 17 ФКЗ «О чрезвычайном положении»).
В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» ст. 4 ФКЗ «О чрезвычайном положении», министру внутренних дел страны и директору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории введения режима.
Создаваемые органы управления вправе издавать обязательные к исполнению приказы и распоряжения по вопросам обеспечения чрезвычайного положения.
В случае создания специальных органов управления полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления могут быть временно ограничены либо приостановлены Президентом страны.
Все предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане обязаны выполнять распоряжения и приказы органов, осуществляющих управление на территории действия режима. Их невыполнение влечет юридическую ответственность.
В административно-правовой литературе этому вопросу уделяется много внимания. Необходимо четко разграничивать режим чрезвычайного положения, при котором угроза безопасности государства исходит от внутренних социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и режим военного положения, призванный обеспечить вооруженную защиту государства от внешней агрессии.
И.Л. Петрухин в качестве основания для введения режима чрезвычайного положения предложил ввести в научный оборот новое понятие – «социальное бедствие»[1]. Оно включает в себя совокупность не только природных, техногенных и биологических факторов, но и социальных бедствий. В широком смысле понятие социального бедствия означает: резкий спад производства, гиперинфляцию, голод, снижение уровня рождаемости, массовую миграцию населения, «утечку мозгов», напряженность или апатию в обществе и т.д.
Президент «мусульманской» Республики Башкортостан в составе РФ Муртаза Рахимов в одном из своих выступлений подтвердил высказанную ученым точку зрения. Отсутствие среди мусульман в Чечне ваххабитов-башкир он объясняет эффективностью принимаемых республикой мер по борьбе с бедностью и успешным решением социальных проблем населения[2].
Подводя итоги административно-правовой характеристике института чрезвычайного положения, можно сделать следующие выводы.
Основная роль в создании условий, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит государству. Обладая властью, организационной структурой (в лице создаваемых субъектов реализации чрезвычайного законодательства), а также экономическими возможностями, государство определяет и реализует официальную политику во всех сферах деятельности.
Конституционный институт чрезвычайного положения является важнейшим элементом государственно-правового механизма большинства стран мира, применяющегося в качестве крайнего средства обеспечения безопасности в обществе от внутренних угроз в строго регламентированных правовых границах. Для его применения необходимо наличие двух условий: фактического (чрезвычайная ситуация) и юридического (закон) оснований.
Возможность применения чрезвычайного положения в современных условиях предусматривается конституциями и детализируется законодательством государств с различными политическими режимами.
Процесс объявления режима чрезвычайного положения (в том числе и иных видов особых правовых режимов) на определенной территории в современных условиях осуществляется под непосредственным контролем не только законодательных органов государственной власти внутри государства, но и мирового сообщества в лице ее международных организаций.
Законодательство Российской Федерации по реализации чрезвычайного положения в достаточной мере соответствует стандартам международного права. Чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, возможность введения в действие которых предусмотрена Конституцией Российской Федерации и основанными на ней федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». Между этими правовыми режимами на законодательном уровне определены как общие черты (процедура объявления, ограничительный характер воздействия на общественные отношения, внесение изменений в правовой
[1] Петрухин, И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия / И.Л. Петрухин // Государство и право. — 1993. — № 2. — С. 46 – 56.
[2] Борисов, Т. Сытый в камикадзе не пойдет / Т. Борисов // Российская газета. — 2002. — 23 марта.
статус и структуру органов государственного управления и т.д.), так и принципиальные различия (например, цели и основания введения).
Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, нарушающих конституционные права и свободы граждан, а также конституционный строй Российской Федерации.
В отличие от военного положения основанием введения особого правового режима чрезвычайного положения является только наличие внутригосударственных угроз – чрезвычайных ситуаций социально-политического, природного и техногенного характера.
В соответствии с пунктами «а» и «б» ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении», чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, национальные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
В период действия чрезвычайного положения в административно-правовой статус субъектов права вносятся изменения. Это может выражаться в следующем:
1) изменяются сроки полномочий органов законодательной власти и избранных должностных лиц (это международная практика);
2) создаются временные органы, наделяемые властными полномочиями в сфере действия исполнительной власти;
3) сфера действия постоянных органов исполнительной власти может быть сужена;
4) подчиненность органов исполнительной власти может носить не только вертикальный, но и горизонтальный характер;
5) у органов исполнительной власти (общей, отраслевой и специальной компетенции), органов местного самоуправления и населения появляются дополнительные права и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению действия особого правового режима чрезвычайного положения.
Посредством ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административно-правовой статус граждан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.
Более широко применяется ограничение относительных прав граждан во всех сферах деятельности, а именно права на участие в управлении государством (отмена выборов и референдумов); права на передвижение; права на объединение; права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т.д.
Могут вводиться дополнительные ограничения в административно-правовой статус государственных служащих. Помимо общепринятых запретов предусматривается применение дополнительных (ужесточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок и т.д.).
По действующему ФКЗ «О чрезвычайном положении» (2001 г.) Президент России при решении процедурных вопросов, связанных с процессом введения в действие режима чрезвычайного положения на всей территории государства или в отдельных регионах, не обязан согласовывать свои действия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (обязательным является только утверждение указа Президента Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Введение особого правового режима чрезвычайного положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодорожном) Российской Федерации действующим чрезвычайным законодательством Российской Федерации не предусматривается: чрезвычайное положение означает вводимый… на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений…»[1].
Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность привлечения к административной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований режима чрезвычайного (но не военного) положения.
Таким образом, чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, объявляемых на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или государству. На данной территории его действие, носящее по преимуществу властно-императивный характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.