Постоянно происходящие в мире и в Российской Федерации динамические процессы во всех сферах общественной жизни обусловливают необходимость принятия государством своевременных и адекватных современным реалиям системных мер, предназначенных для надежного обеспечения защиты и охраны государственной границы.
Положения правовых режимов Российской Федерации в сфере защиты и охраны государственной границы тесно связаны с опытом международного сообщества, которое решает проблемы обеспечения глобальной безопасности (регламентируют порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международ
ных проливов, эфира, отдельных территорий суши, а также противодействие террористической, радиационной, военной, экологической и других видов опасности).
Важными средствами обеспечения соблюдения административно-правовых режимов защиты и охраны государственной границы являются установление и полномочие на применение принудительных мер, направленных на предупреждение и пресечение нарушений соответствующих режимных установлений.
Среди правовых режимов охраны государственной границы выделяются общие (универсальные) и производные (специальные) режимы. К первым относятся режимы различных отраслей права. На основе отраслевых правовых режимов создаются специальные режимы вторичного, производного уровня, режимы специальных процессов, видов деятельности, специальных объектов (предметов) и территорий.
Административно-правовой режим защиты и охраны государственной границы – это системная совокупность правовых норм и организационных мер, которые обеспечивают в конкретных сферах общественных отношений определенный, в наибольшей степени отвечающий интересам защиты и охраны государственной границы порядок деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, а также порядок поведения отдельных граждан.
Необходимость института административно-правовых режимов в рассматриваемой сфере государственной деятельности РФ обусловливается наличием:
· существующей реальной опасности вооруженных конфликтов;
· противоправной деятельности трансграничных преступных организаций;
· подрывных акций со стороны разного рода экстремистских и террористических групп, наркобизнеса и т.п.
Определенную угрозу для нормального функционирования российского общества представляют терроризм, организованная преступность, коррупция, социальные конфликты, природные и техногенные катаклизмы. Административно-правовому режиму защиты и охраны государственной границы присуще управляющее действие, осуществляемое от имени государства на властно-императивных началах, создающее тем самым субординарные правоотношения между их субъектами.
Обеспечивая государственную безопасность, Россия исходит прежде всего из международно-правового принципа нерушимости границ, тесно связанного с принципом территориальной целостности государства. Одним из элементов этого принципа является неприкосновенность границ. Это означает недопустимость каких-либо посягательств на границы государства, а также недопустимость пересечения границы без разрешения соответствующих властей и договоренности сопредельных государств.
Государственная граница Российской Федерации выполняет две основные функции:
1) обеспечивает безопасность страны;
2) служит передовой линией контактов с другими странами и способствует установлению добрососедских отношений с ними.
Эффективность защиты и охраны государственной границы зависит от следующих взаимосвязанных факторов:
· наличия качественной правовой основы деятельности субъектов обеспечения пограничной безопасности, соответствующей потребностям государства;
· умения использования на практике юридического инструментария;
· надежного закрепления режима охраны границы;
· наличия достаточного количества сил и средств;
· создания специальных федеральных служб Российской Федерации (пограничной, таможенной, миграционной, карантинной и др.);
· успешного взаимодействия специальных служб между собой и с другими государственными и муниципальными органами.
Защита и охрана Государственной границы Российской Федерации состоит из следующих основных элементов:
· режима Государственной границы;
· пограничного режима;
· режима в пунктах пропуска через границу;
· особых полномочий пограничных органов федеральной службы безопасности, ВВС и Военно-Морского Флота.
Охрана Государственной границы осуществляется различными способами и методами, в том числе путем проведения войсковых, оперативных, инженерных, режимных и погранпредставительских мероприятий, проводимых в пределах пограничной зоны в пунктах пропуска через государственную границу, в административных районах, прилегающих к границе, а при необходимости и за их пределами.
Режим государственной границы – это урегулированный законодательством Российской Федерации порядок содержания государственной границы, пересечения ее лицами и транспортными средствами, пропуска их через государственную границу, перемещения через границу товаров и животных, а также решения других вопросов.
С учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима государственной границы могут не устанавливаться, характер и содержание устанавливаемых правил могут быть упрощены или изменены.
Пограничный режим – это система правил, регламентирующих порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения граждан России и иных лиц, производства работ в пограничной полосе, учета и содержания на пристанях, причалах и в пунктах базирования самоходных и несамоходных судов и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения в территориальных и внутренних водах России, в российской части пограничных рек, озер и иных водоемов. Контроль за соблюдением правил пограничного режима в пограничной зоне осуществляется пограничными органами самостоятельно или совместно с органами внутренних дел МВД России.
Основываясь на положениях закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» содержанием пограничного режима являются следующие правила:
· въезд (проход), временное пребывание, передвижение лиц и транспортных средств в пограничной зоне;
· проведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий в пограничной зоне;
· порядок учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) средств и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов;
· ведение промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов.
Установление других правил пограничного режима не допускается. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо только на основании и в порядке, которые установлены законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».
Пункты пропуска через государственную границу устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлениям министерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Федерации, согласованным с пограничными органами, с учетом интересов сопредельных и иных иностранных государств.
Пункты пропуска через государственную границу различаются в зависимости от тех или иных критериев. Например, по конкретной направленности осуществляемой в них деятельности они могут быть условно разделены на следующие определенные видовые группы:
· по видам транспортных средств, пересекающих государственную границу, пункты пропуска подразделяются на железнодорожные, автомобильные, морские, речные, авиационные;
· по характеру транспортных перевозок различают грузовые, пассажирские и грузопассажирские пункты пропуска;
· по степени удаленности от государственной границы пункты пропуска подразделяются на находящиеся в пределах пограничной полосы и расположенные вне этих пределов;
· по государственно-правовой принадлежности лиц, пропускаемых через Государственную границу России, пункты пропуска подразделяются на открытые для пропуска иностранных граждан и закрытые для их пропуска;
· по территориальному положению мест осуществления пограничного и иных видов контроля пункты пропуска подразделяются на расположенные в пределах предприятий транспорта и находящиеся отдельно от них.
Кроме того, пункты пропуска бывают смешанными (комбинированными). Через них осуществляется пропуск как российских, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, а также транспортных средств, перемещение пассажиров и грузов. В одном пункте пропуска также могут оформляться различные виды транспортных средств (например, морские и речные суда, железнодорожные и автомобильные транспортные средства).
Железнодорожные, автомобильные, речные и некоторые морские пункты пропуска находятся в приграничной местности непосредственно в местах пересечения международных путей сообщения в пределах пограничной зоны. В других случаях пункты пропуска могут быть удалены от государственной границы на десятки, сотни и даже тысячи километров. Это характерно для некоторых морских и всех авиационных пунктов пропуска, которые в связи с физическими особенностями среды прохождения границы (водная поверхность, воздушное пространство), экономическими условиями, видами транспортных средств и спецификой их эксплуатации и обслуживания невозможно расположить вблизи границы. Такие пункты пропуска устанавливаются на побережье морей и в глубине территории России, где имеются наземные возможности обслуживания указанных видов транспортных средств (в морских портах, аэропортах).
Под режимом в пунктах пропуска через государственную границу понимается: система организационных и правовых норм, регламентирующих порядок пребывания и передвижения в этих пунктах лиц, транспортных средств, грузов и животных, а также другой деятельности, связанной с пропуском через государственную границу перечисленных объектов.
Для решения задач по охране государственной границы пограничные органы широко используют предоставленное им право применять меры административного пресечения. Эти меры направлены на принудительное прекращение (пресечение) противоправных действий, предотвращение их вредных последствий и обеспечение привлечения виновных к ответственности.
Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» определены следующие меры административного пресечения, применяемые пограничными органами:
· административное задержание лиц, нарушивших пограничный режим или режим в пунктах пропуска через границу;
· административное задержание иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших государственную границу;
· личный досмотр задержанных, досмотр и изъятие находящихся при них вещей;
· запрещение в отдельных случаях въезда в Россию или выезда из Российской Федерации лиц, пытавшихся провезти через границу Российской Федерации материалы, предметы и документы, запрещенные к ввозу в РФ или вывозу из РФ, а также предметы контрабанды;
· воспрещение пропуска через государственную границу лиц, не имеющих действительные документы на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации, до надлежащего оформления ими документов на право пересечения государственной границы или до выяснения обстоятельств утраты данных документов;
· задержание для проверки провозимых через границу произведений печати, клеше, рукописей, документов и материалов и изъятие тех из них, которые согласно действующим правилам не подлежат ввозу или вывозу;
· преследование и задержание в открытом море судна – нарушителя Государственной границы РФ или судна, нарушившего российские законы или правила плавания и пребывания в портах России;
· применение оружия – действие, которое является исключительной мерой пресечения наиболее опасных посягательств.
В практике пограничных органов встречаются три вида задержания:
1) физический захват;
2) административное задержание;
3) уголовно-процессуальное задержание.
Под физическим захватом понимается задержание пограничным нарядом нарушителя границы или пограничного режима и доставка (конвоирование) его на пограничную заставу, контрольно-пропускной пункт (КПП). Осуществлять физический захват и доставлять указанных нарушителей в подразделения пограничных органов может любой пограничник, независимо от его служебного положения и звания, так как это является его служебной обязанностью, предусмотренной законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».
Под административным задержанием понимается административная мера принуждения, заключающаяся в кратковременном ограничении личной свободы лица, совершившего административное правонарушение.
Уголовно-процессуальное задержание – это процессуальная мера принуждения, которая состоит в кратковременном заключении под стражу в строго определенных законом случаях.
Административное задержание от уголовно-процессуального отличается по следующим признакам:
· административное задержание применяется за совершение административных правонарушений (проступков), а уголовно-процессуальное – по подозрению в совершении преступления;
· административное задержание применяется до возбуждения уголовного дела, в то время как уголовно-процессуальное задержание является одним из неотложных следственных действий, которое может быть осуществлено только после возбуждения уголовного дела;
· административное задержание применяется к нарушителям границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу независимо от того, будут они привлекаться к уголовной ответственности или нет, есть в их действиях состав преступления или отсутствует.
Административное задержание от физического захвата отличается тем, что последний осуществляется только с целью прекращения правонарушения. Административное задержание, наряду с прекращением правонарушения, имеет целью выяснение всех его обстоятельств и их документальную фиксацию.
Нарушение правил пограничного режима – это административный проступок, совершаемый гражданами и иными лицами, посягающий на установленный порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения в пограничной зоне (полосе), производства работ, учета, содержания и использования плавсредств и средств передвижения по льду в территориальных и внутренних водах РФ, в российской части вод пограничных рек и озер. Нарушителями (субъектами правонарушений) пограничного режима могут являться:
жители пограничной зоны (полосы), не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, или имеющие паспорта, но без специальных штампов в них органов внутренних дел, а также нарушивших правила передвижения, производства ра
· бот, порядок учета, содержания и использования самоходных или несамоходных судов и средств передвижения по льду;
· лица, не являющиеся жителями пограничной зоны, въехавшие или пытающиеся въехать в нее без надлежащих документов, нарушившие правила регистрации или прописки, передвижения и производства работ в пограничной зоне (полосе);
· должностные лица, допустившие нарушение правил пограничного режима в период выполнения своих функциональных обязанностей (продажа билетов в пограничную зону лицам, не имеющим разрешения на въезд, прием на работу без прописки и т.д.).
Кроме лиц перечисленных категорий, субъектами административных правонарушений могут являться также жители территории районов, городов, поселков и сельсоветов, прилегающих к Государственной границе Российской Федерации или охраняемому побережью моря, где пограничная зона не установлена, но пограничными органами осуществляется деятельность по охране границы, а также лица, временно прибывшие на охраняемое побережье моря, берега пограничных рек и озер, нарушившие учет, содержание и использование плавсредств и средств передвижения по льду.
Нарушение установленного режима в пунктах пропуска через государственную границу – это административный проступок, совершаемый гражданами и иными лицами, посягающий на установленный порядок пребывания и передвижения в этих пунктах лиц и транспортных средств, а также другой деятельности, связанной с пропуском через границу лиц, транспортных средств и грузов.
Нарушителями в пунктах пропуска являются (могут быть):
· физические лица, проникшие или пытающиеся проникнуть без надлежащих разрешительных документов в места, где производится пограничный и таможенный контроль;
· физические лица, проникшие без специального пропуска на места стоянки транспортных средств заграничного следования;
· физические лица (в том числе и должностные), нарушившие режим пребывания, передвижения в пунктах пропуска через границу, установленный по согласованию с пограничными органами администрацией аэропортов, морских и речных портов, железнодорожных и автомобильных вокзалов, станций международного сообщения.
В соответствии с законодательством Российской Федерации административное задержание нарушителей пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу производится с целью:
· пресечения неправомерных действий;
· установления личности правонарушителя, обстоятельств и мотивов правонарушения;
· установления в действиях задержанного лица признаков преступлений, предусмотренных статьей 83 или статьей 197 УК РФ[1];
· обеспечение условий для привлечения правонарушителей к административной или уголовной ответственности.
[1] «Незаконный выезд за границу и незаконный въезд в РФ», «Нарушение правил въезда или проживания в пограничной полосе или пограничной зоне».