Необходимо отметить, что понятие «исполнительная власть» не аналогично понятию «орган исполнительной власти». Это объясняется тем, что исполнительные органы власти являются только носителями волевого распоряжения вышестоящих органов государства. В целом система органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.
Таким образом, важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они обладают следующими признаками:
· являются составной частью системы органов государственной власти;
· порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;
· обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;
· обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;
· для них характерна определенная самостоятельность деятельности;
· всегда действуют от имени государства;
· наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными на обеспечение успешного выполнения возложенных на них задач;
· их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер.
В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Это выражается в следующем:
· во-первых, глава государства (в парламентских республиках) или правительства (в президентских республиках) по решению высших представительных органов государственной власти лишается своих полномочий;
· во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в отставку;
· в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых;
· в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы, роспуск парламента по требованию главы государства или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.
Парламентский контроль предназначен для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности.
В подавляющем большинстве стран носителем высшей исполнительной власти является глава государства. В современных конституционных монархиях им формально считается монарх. Однако реализация его полномочий оговаривается рядом условий. Например, в соответствии с Конституцией Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства страны, которое несет за них ответственность.
Орган исполнительной власти представляет собой самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную
деятельность в целях решения задач общества и государства в экономической, административно-политической, социально-культурной сферах государственного управления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2).
Субъекты Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 72, пункт «н» части 1; статья 77, часть 1), из других положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Процесс регулирования, осуществляемый законодателем субъекта Российской Федерации, должен основываться на закрепленных Конституцией Российской Федерации принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, по смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими статьями (11, 76, 77 и 78), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, но в той мере, в какой такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков:
1) целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности;
2) организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие:
· порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;
· его структуру;
· его линейную и функциональную подчиненность;
3) компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т.п.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).
Исходя из характеризующих их критериев органы исполнительной власти подразделяются следующим образом:
1) по характеру компетенции:
· общей компетенции;
· отраслевой компетенции;
· межотраслевой компетенции;
· специальной;
· функциональной компетенции;
· смешанной компетенции;
1) по порядку разрешения подведомственных вопросов:
· единоначальные (министерства, федеральные службы и другие);
· коллегиальные (Правительство Российской Федерации).
2) по источнику финансирования (из какого бюджета):
· федеральные органы исполнительной власти;
· органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
3) по территориальному масштабу деятельности:
· федеральные;
· региональные;
· субъектов Российской Федерации.
Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, другими правовыми актами, и наделена полномочиями осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность по поручению государства.
Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными и иными законами, положениями об органах исполнительной власти, а также их конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.
Органам исполнительной власти присущ ряд взаимосвязанных признаков или характерных черт. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций и граждан и т.п.
Ученые-административисты, занимающиеся разработкой проблемы компетенции, в своих исследованиях идут по двум основным направлениям. Одни в ее структуре выделяют три блока:
1) целевой (цели, задачи и функции);
2) структурно-организационный;
3) компетенционный (обязанности и права, подведомственность, круг решаемых дел).
Другие акцентируют внимание на функциональной составляющей компетенции, позволяющей строго распределить «полномочия внутри и вне органа и обеспечить связь функциональных блоков» посредством выделения функций на уровне:
· сфер ведения государства; предметов и сфер ведения системы исполнительной власти;
· сфер деятельности конкретного органа исполнительной власти[1].
Ю.А. Тихомиров, соглашаясь с позицией Б.М. Лазарева, формулирует понятие компетенции органа государственного управления как систему его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода. Содержание компетенции определяется законодательством, в том числе и Конституцией России (определение компетенции Президента и Правительства, федеральных органов исполнительной власти, судебной власти, Совета Безопасности и т.д.).
В основу своих позиций известные ученые положили устоявшееся словарное определение рассматриваемого правового явления. Из формулировки понятия «компетенция» следует, что оно является более широким, нежели «полномочия». Такой подход не противоречит устоявшемуся смысловому словарному значению этого понятия[2].
[1] Тихомиров, Ю.А. Теория компетенции / Ю.А. Тихомиров. — М., 2001. — С. 47 – 66
[2] Тихомиров, Ю.А. Теория компетенции / Ю.А. Тихомиров. — М., 2001. — С. 42.
Компетенция (от латинского «competo» – добиваюсь, соответствую, подхожу)[1] – это:
· круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу;
· совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, органа общественной организации или общественной самодеятельности граждан
Полномочие[2] – это доверенность, право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изменяя или прекращая права и обязанности представляемого.
Согласно науке управления решение конкретной задачи порождает необходимость создания специальных органов, предназначенных претворять их в жизнь. Подобное может быть предусмотрено Конституцией РФ (например, создание Правительства России), текущим законодательством государства (федеральные министерства и ведомства) или подзаконными (межведомственными или ведомственными) нормативными правовыми актами (межведомственные комиссии, оперативные штабы). Нередко они создаются и для более эффективного осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации различных управленческих уровней, вынужденных действовать в особых условиях.
В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. В 90-х годах XX столетия в ходе не всегда системно проводимых реформ делались неоднократные попытки преобразования министерств из органов государственной власти, занимавшихся в период СССР преимущественно управлением отраслевой хозяйственной деятельностью, в органы государственного управления. В этот период прослеживалась стойкая тенденция, направленная на приспособление прежнего государственного аппарата к решению новых политических, экономических и социальных задач. Это проявлялось уже в текстах указов Президента РСФСР. В них говорилось, что министерства и ведомства РСФСР являются правопреемниками упраздняемых министерств и ведомств СССР.
В 1996 году число министерств было сокращено до 24. Все министерства и ведомства были сгруппированы в 9 блоков (экономический, социальный, сотрудничества со странами СНГ, национальной, региональной и правовой политике и т.д.).
Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» статус министерств определялся как статус органов исполнительной власти, проводящих государственную политику и осуществляющих управление в установленной сфере деятельности, а также координирующих деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Государственный комитет рассматривался как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Иные организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор) рассматрива
[1] Советский энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. — М.: Советская энциклопедия, 1983. С. 613; Большой энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. — М.: Большая Российская энциклопедия; СПб.: Норинт, 2000. — С. 557; Юридический энциклопедический словарь / под ред. А.Я.Сухарева. — М.: Советская энциклопедия, 1984. — С. 146.
[2] Даль, В. Толковый словарь живого великорусского языка / В. Даль. — М.: Терра-Книжный клуб, 1998. — Т. 3. — С. 659; Юридический энциклопедический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М.: Советская энциклопедия, 1984. — С. 262
лись как федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах деятельности.
Начиная с 2000 года значительно изменилась система исполнительной власти страны. Например, появился институт полномочных представителей президента по семи федеральным округам. Это повлекло за собой необходимость нормативного закрепления взаимоотношений между новыми и прежними федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации[1].
Принятие новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (март 2004 года) повлекло за собой не только количественные, но и качественные изменения в их прежнем правовом статусе. Их общее количество возросло с 67 до 81. В то же время вместо 24 федеральных министерств осталось 15. Например, в состав Федеральной службы безопасности (ФСБ) России вошли бывшие до этого самостоятельными федеральная пограничная служба и ФАПСИ. В ходе административной реформы структурные изменения произошли и в других федеральных органах исполнительной власти[2].
Для действующей до 12 мая 2008 года структуры федеральных органов исполнительной власти были характерны следующие особенности:
· вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственных комитетов, комитетов, служб, агентств, департаментов) организационно-правовыми формами стали федеральные министерства (которые являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности[3], федеральные службы (которые являются «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности»[4] и федеральные агентства (которые являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору[5] за исключением Министерства иностранных дел (МИД) России и Министерства по чрезвычайным ситуациям (МЧС) России в системы других федеральных министерств входили федеральные службы и федеральные агентства;
· в зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства подразделялись на четыре вида:
- имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации;
[1] Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773»; «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: пост. Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 725 (в ред. от 8 декабря 2008 г.).
[2] «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314; Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649.
[3] О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. 22 июня 2010 г.) (подпункт «а» п. 3).
[4] То же, подпункт «а» п. 4 .
[5] То же, подпункт «а» п. 5.
- имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации;
- входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществлял Президент Российской Федерации;
- входившие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляло Правительство Российской Федерации.
Для последующей структуры федеральных органов исполнительной власти, установленной указом Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» характерны следующие особенности:
1) по характеру соподчиненности они стали подразделяться на следующие три группы:
· федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего их 20);
· федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего их 56);
· федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской федерации (всего их 8);
2) организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства;
3) за исключением МЧС России, Министерства регионального развития России и Министерства энергетики России – остальным федеральным министерствам подведомственны от 1 (Федеральная миграционная служба составе МВД России; Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств в составе МИД России; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии в составе Министерства промышленности и торговли России) до 7 федеральных служб и агентств (Министерство экономического развития России).
Президент Российской Федерации уполномочен определять не только систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, но и непосредственную подчиненность себе министерств и ведомств, деятельность которых играет ведущую роль в государственной и общественной жизни.