Исторические особенности развития США. К началу ХХ в. США становятся крупнейшей мировой державой с собственной колониальной империей. Во многом благодаря чрезвычайно благоприятным природным, демографическим, внешнеполитическим условиям, а также энергии и предприимчивости народа они выходят на первое место в мире по экономическим показателям. Многократно увеличилось население страны в немалой степени за счет эмигрантов, прежние отечества которых тратили средства на их воспитание, образование, здоровье, а новое пожинало плоды трудов достигших зрелого возраста людей.

Мировые войны, в которых участвовала страна, фактически не затронули ее территории. Из этих войн она вышла еще более усилившейся как в экономическом, так и в военном отношении. Уже после первой мировой войны США из страны-должника превратились в страну-кредитора. За это время американская экономика претерпела важные структурно-социальные преобразования. Еще в конце прошлого века господство в ней перешло к крупнейшим финансово-промышленным корпорациям, присваивавшим большую часть национального дохода. Это не помешало развитию мелких и средних промышленных, сельскохозяйственных и торговых предприятий. Значительная, но рациональная интенсификация труда в условиях начавшейся с середины 50-х гг. научно-технической революции, позволила правящему классу пойти на уступки трудящимся в их борьбе за свои социально-экономические и политические права.

Все это в своей совокупности повлияло на развитие американской государственности, которое не меняло основ конституционной структуры. По своему содержанию это развитие воплощает почти все наиболее характерные, типичные черты эволюции современных либерально-демократических государств. Оно определяется несколькими принципиальной важности тенденциями, которые взаимодополняют и как бы уравновешивают друг друга.

Начиная с 20-х гг. заметней стала прогрессивная тенденция, которая проявилась, прежде всего, в дальнейшей демократизации избирательной системы. В 1920 г. женщинам было предоставлено право голосовать и быть избранными наравне с мужчинами (ХIХ поправка к конституции). В 1961 г. избиратели столичного округа Колумбии получили право участвовать в выборах президента и вице-президента (ХХII поправка к конституции). В 1964 г. было запрещено ограничивать избирательные права граждан по причине неуплаты ими налогов, включая налог по выборам (ХХIV поправка). Несколько раньше, в 1962 г., была признана необходимость изменения избирательных округов с тем, чтобы в каждом из них было приблизительно равное число избирателей. Такое уравнение было тем более обоснованным, что по действующей в США мажоритарной системе выборов избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов в округе. В 1971 г. избирательные права предоставляются всем гражданам, достигшим 18-летнего возраста (ХХVI поправка к конституции).

На основе общефедерального законодательства соответственно демократизировались избирательные законы в отдельных штатах. Хотя проведенные преобразования не устранили все архаические цензы, действующие в отдельных штатах, тем не менее, сделали избирательное право в основном равным и всеобщим. Заметные успехи наметились и в области выравнивания гражданских прав белых и цветных. В 60 – 70-х гг. принимаются законы против расовой дискриминации в сфере образования, бытового обслуживания, трудовой деятельности.

Изменения в партийной системе. Проведенные демократические преобразования, особенно в области избирательного права, во многом стимулировали совершенствование партийной системы, с помощью которой традиционно обеспечивалось кадровое

комплектование органов власти и управления представителями господствующей элиты. Соответственно организационная структура сложившейся еще в ХIХ в. двухпартийной системы (республиканцы – демократы) была сориентирована на удовлетворение требований избирательных кампаний. Основным звеном партийной организации явились комитеты избирательных участков, а высшими органами – формально национальные партийные комитеты и национальные партийные конвенты (съезды), хотя многое и подчас решающее в партийной политике определяют частные или юридические лица, оказывающие партиям негласную, но весьма значительную финансовую помощь. Последнее в той или иной мере запрещено.

Юридической регламентации подверглись финансовые и структурные основы партийной деятельности. Немаловажную роль в этом сыграли конституции отдельных штатов, избирательные законы, в частности законы 1965 и 1970 гг., а также решения судов, обладающих правом конституционного надзора. Однако негласное финансирование партий отдельными лицами и корпорациями продолжается. Причем нередко они направляют средства представителям обеих партий одновременно.

Принципиальные различия между демократами и республиканцами в основном исчезли спустя некоторое время после окончания войны между севером и югом. Тем не менее накал избирательной борьбы между ними сохранился, поскольку каждая из этих партий выражает интересы соперничающих в борьбе за власть группировок, доминирующих в экономике и политике. Борьба за рядового избирателя подчас побуждает партийных руководителей выступать с разоблачениями в коррупции и других противоправных действиях своих оппонентов. Но вместе с тем фактическая монополия двухпартийной системы с ее опорой на «средний класс» лишает другие общественные организации каких-либо надежд на успех в ходе выборов и соответственно минимизирует демократизацию избирательного права.

Основные изменения в государственном механизме. Другая заметная тенденция связана с диффузией (рассредоточением) источников формирования государственной политики. В этой области все большую роль начинают играть различные предпринимательские союзы и другие подобные им ассоциации, известные как «группы давления». В середине ХХ века их насчитывалось более 3 тыс., затем наметилось уменьшение их количества главным образом за счет соответствующего укрупнения. Наиболее значительными среди них продолжают оставаться Национальная ассоциация промышленников (НАП) и Торговая палата. Первая объединяет около 70 % промышленных компаний. Эти объединения выполняют как экономические, так и по существу политические функции. С помощью высококвалифицированных специалистов составляются прогнозы предстоящего экономического и социально-политического развития и на их основе эти объединения подготавливают различные меморандумы, рекомендации и даже фактически основные тезисы будущих законопроектов, которые затем направляются президенту, конгрессу, властям штатов. Эти документы, разумеется, не являются обязательными для государственных властей, но последние в своей политике учитывают требования «большого бизнеса». Крупнейшие финансово-промышленные объединения приумножают и другие каналы воздействия на правительство, включая, в частности, партийный аппарат.

Третья важная тенденция, особенно ощутимо заявившая о себе после окончания гражданской войны севера с югом, связана с централизацией государственной власти. В настоящее время этот процесс, обусловленный многими причинами, среди которых интересы крупнейших корпораций занимают особо важное место, приобрел более завуалированные формы, чем это было в период установления военной администрации в южных штатах. В настоящее время ее значение возрастает.

Важнейшим проявлением централизации явилось расширение правомочий общефедеральной власти во главе с президентом, хотя и здесь имеются некоторые ограничительные новации (ХХII и ХХV поправки к конституции). Неуклонное

расширение и усложнение исполнительно-распорядительных функций государства явилось одной из важных причин создания весьма разветвленного аппарата, состоящего из наемных служащих-профессионалов. Его формирование завершилось сравнительно поздно, лишь к концу ХIХ века. До этого чиновничий аппарат США был невелик и в этой связи они отличались от бюрократизированных государств континентальной Европы. Но уже в ХХ веке президент имел под своим началом большой бюрократический аппарат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы государственной и гражданской жизни всей страны. К этому времени в США действовали, по меньшей мере, государственные учреждения трёх типов:

· департаменты (министерства), возглавляющие отдельные отрасли управления (первые департаменты были созданы еще в ХVIII – ХIХ вв.– это департаменты иностранных дел, финансов, обороны и др., в ХХ в. количество департаментов не только увеличилось, они изменились качественно, пополнившись и оснастившись значительным аппаратом чиновников, выполняющих большую часть государственной работы);

· «национальные агентства» – учреждения, близкие по значению министерствам, но не имеющие статуса таковых;

· многочисленные и разнообразные временные «комиссии», «бюро», «советы», «коллегии», «администрации», создаваемые на время для выполнения определенных задач, подчас имеющих жизненно важное значение для страны.

Существенным был вопрос и о порядке назначения высших должностных лиц. В соответствии с конституцией назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других высших должностных лиц требует предварительного согласия сената. Назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом. Замещение всех второстепенных постов сенат может доверить президенту. На практике роль президента в этом процессе, как правило, оказывалась более значительной. Этому косвенно содействовало фактически установившееся еще в Х1Х веке деление аппарата управления на «гражданскую службу», состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и «правительственную службу», состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и уходящих со своих постов вместе с ним (так называемая «система добычи»). Согласно американскому прецеденту, президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. И сенат обычно признает это. Соответственно на образуемые такими должностными лицами коллегиальные органы обычно не возлагается солидарной ответственности. Эти лица считаются доверенными президента и обычно несут ответственность перед ним.

Государственные службы, сконструированные таким образом, оказались вне действенного государственно-правового контроля. Такое положение во многом обусловливалось и отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Недовольство общественности коррупцией, злоупотреблением властью, а подчас и некомпетентностью части государственного аппарата вынудило конгресс заняться его реформированием. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в ХIХ веке. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883 г.) установил принципы комплектования федеральных государственных служб. Предусматривались открытые конкурсы – экзамены на замещение государственных должностей, запрещение увольнения чиновников по политическим мотивам. Контроль за выполнением закона возлагался на создаваемый «независимый» орган – комиссию гражданской службы (КСБ). Во многом благодаря этому закону, а также другим принятым много позже нормативным актам в США не сложилась жестко корпоративная каста чиновников.

Появилось немало высококвалифицированных гражданских специалистов по государственному управлению. Но это не привело к полному исчезновению «системы добычи». Не выполнялся и принцип недопустимости увольнения по политическим мотивам. В 1939 г. законом Хэтча «О политической деятельности» запрещалось участие государственных служащих в «политических компаниях». В 1947 г. исполнительным приказом № 9835

президента Трумена КСБ обязывалась проверять политическую благонадежность кандидатов па государственные должности. Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ № 10450 президента Эйзенхауэра (1953 г.) «О проверке политической благонадежности и лояльности государственных служащих», предусматривающий возможность их досрочного увольнения. Впоследствии эти приказы перестали применяться, но результаты их воздействия сказываются и по настоящее время.

В структуре государственного управления проявилась особенность, обусловленная федеративным устройством США. В стране не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что, впрочем, не означает его фактической общегосударственной разобщенности. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют находящиеся в их распоряжении различные средства давления и, в первую очередь, финансовые. В итоге централизация оказалась неразрывно связанной с усилением исполнительной власти во главе с президентом.

В середине ХХ в. особую значимость приобрели такие учреждения как Федеральное бюро расследования, Центральное разведывательное управление, Совет национальной безопасности, Министерство обороны. История показала, что президенты, опираясь на них, получили возможность принимать важные государственные решения, превышая при этом правомочия, предоставленные им конституцией. Особенно это давало о себе знать в такой важнейшей сфере как вопросы войны и мира. Не считаясь с предписаниями конституции, президенты неоднократно, без предварительной санкции конгресса отдавали приказы о ведении военных действий за границей, что по существу означало ведение войны. Весьма авторитарно позволяла себе вести исполнительная власть и внутри страны. Показательно в этом отношении ее вторжение в область законодательства. Посредством так называемых «исполнительных приказов» формально призванных конкретизировать должное исполнение принятых законов, президенты по существу приобрели в известном смысле право на «делегированное законодательство».

Вместе с тем, усиление исполнительной власти не означает чрезмерной подмены ею других властей. Законодательная и судебная власти продолжают оставаться важным звеном системы «сдержек и противовесов». В этом качестве особое значение имеют финансово-бюджетные права конгресса, возможность судебного обжалования административных распоряжений, утверждения сенатом представленных президентом кандидатур на занятие должностей, право импичмента.