Право требовать возмещение вреда здоровью занимает особое место в системе экологических прав граждан. Его особенность в том, что оно имеет своей задачей защиту уже нарушенного права на благоприятную окружающую среду. Все же иные экологические права, предусмотренные статьей 12 закона «Об охране окружающей среды», направлены, в основном, на недопущение такого нарушения и предупреждение наступления вреда. В этом смысле возможность требовать возмещения причиненного экологического вреда – последнее звено в ряду обеспечительных мер, и потому может рассматриваться как «гарантия гарантий» конституционного права личности на благоприятную окружающую среду, которое закреплено в статье 42 Конституции РФ.
Экологическое законодательство более детально определяет право каждого гражданина на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, авариями, катастрофами, стихийными бедствиями. Соответствующая норма содержится в статье 11 закона РФ «Об охране окружающей среды». В статье 8 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» /69/ говорится, что граждане имеют право на благоприятную окружающую среду, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека. Также такое право закреплено в статье 7 Градостроительного Кодекса.
Вред, причиненный здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей природной среды может возмещаться в судебном и административном порядке.
Исковое производство по делам о возмещении вреда здоровью граждан, причиненного загрязнением и другими негативными последствиями антропогенной деятельности, возбуждается путем предъявления иска в суд. Право на обращение в суд с иском о возмещении вреда статьей 79 закона «Об охране окружающей среды» предоставлено потерпевшим гражданам. А также в их интересах иски могут предъявлять члены их семей, прокурор, уполномоченный на то орган государственного управления, общественные организации.
В тех случаях, когда невозможно установить причинителя вреда, требование о компенсации можно адресовать непосредственно государству. Переадресовка требования государству основывается, во-первых, на его конституционных обязанностях приз
нания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ), а, во-вторых, на прямом указании правовой нормы (ст. 53 Конституции РФ; п.4 ст. 21, ст. 79 закона «Об охране окружающей среды»). Ответственность государства может быть субсидиарной (дополнительной) и прямой (основной).
Субсидиарная ответственность наступает, если невозможно осуществить взыскание с истинного причинителя вреда, и тогда оно производится за счет средств соответствующих государственных экологических фондов. Субсидиарная ответственность государства прямо предусмотрена ФЗ «Об использовании атомной энергии» /21/. Статья 57 этого закона гласит, что Правительство РФ обеспечивает выплату сумм по возмещению убытков и вреда (которые причинены радиационным воздействием и ответственность за которые несет эксплуатирующая организация), в той части, в которой причиненные убытки и вред превышают установленный для данной эксплуатирующей организации предел ответственности, посредством предоставления необходимых сумм до полного возмещения причиненных убытков и вреда.
Прямая ответственность государства наступает, когда ущерб произошел вследствие действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц. На такие случаи правила о привлечении средств экологических фондов не распространяются, и виновный государственный орган должен, в идеале, отвечать собственными средствами.
В том случае, когда компенсация вреда производится из средств экологических фондов, в качестве соответчика следует привлекать исполнительный орган государственной власти РФ (либо орган местного самоуправления, если обращение адресуется к муниципальному фонду) вместе с соответствующими комитетами, управляющими деятельностью экологических фондов.
Иск может состоять из требований о срочных, бессрочных (пожизненных) платежах, о единовременной компенсации, а также из совокупности этих требований – все зависит от характера расстройства здоровья, главным образом, от его кратковременности либо длительности. На возмещение материального ущерба можно претендовать лишь в том случае, когда произведенные расходы документированы.
Если лечение произведено бесплатно для потерпевшего (в государственных и муниципальных медицинских учреждениях, в рамках полиса медстрахования), а пособие по временной нетрудоспособности было исчислено в размере 100 % среднемесячного заработка, то тем самым причиненный ущерб был покрыт.
Если существующая система пособий и медобслуживания не компенсировала материальных потерь, например, когда пособие по временной нетрудоспособности не подлежит выплате или не полностью покрывает утраченный заработок, а полис медицинского страхования не покрывает затраты, требующиеся на лечение, то потерпевший может претендовать на дополнительную компенсацию от причинителя вреда. Тем более это относится к случаям постоянной или длительной утраты трудоспособности.
В законе «Об охране окружающей среды» провозглашено, что вред подлежит возмещению в полном объеме. Однако это отражает, скорее, принцип возмещения, нежели реальное положение дел – достаточно вспомнить об особенностях проявления экологического вреда. Денежное выражение вреда называется убытками. В законе дано перечисление всевозможных потерь и расходов, которые могут понести граждане вследствие причинения им экологического вреда, а именно:
утрата трудоспособности потерпевшим;
необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья;
затраты на уход за больным;
иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности;
затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии;
п
отери, связанные с моральными травмами;
невозможность иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией.
К сожалению, в законе не разграничены убытки и моральный вред. Ясно, что «потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией» – это ни что иное, как нравственные страдания, т.е. моральный вред. Сюда же, а не к «иным расходам» относятся и «упущенные профессиональные возможности».
Ответственность за причиненный моральный вред не находится в прямой зависимости от наличия материального ущерба, и может применяться как наряду с имущественной ответственностью, так и самостоятельно. На требования компенсации морального вреда исковая давность не распространяется.
Утраченная часть заработка, не покрытая пособием, определяется в зависимости от степени утраты трудоспособности и представляет собой так называемые неполученные доходы. Причем суммы назначенных пенсий в зачет не идут, т.е. не уменьшают величину неполученных доходов. Существенно и то, что заработок, получаемый после причинения вреда, не уменьшает размер возмещения, поскольку он рассчитывается исходя из установленной степени утраты трудоспособности.
Необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, на уход за больным, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства – все это называется реальным (прямым) ущербом. Причем к нему могут быть причислены и иные реально произведенные расходы, поскольку перечень их в законе не закрыт. Что касается затрат «на изменение образа жизни», то в реальности их очень сложно отнести к какому-либо разряду (моральному вреду либо прямому ущербу) ввиду расплывчатости юридических границ такого изменения.
При расчете убытков надлежит руководствоваться также Постановлением Пленума Верховного Суда РФ N3 от 28.04.94 «О судебной практике по делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья» и Правилами возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей, утвержденными Постановлением Верховного Совета РФ от 24.12.92 № 4214-1.
Хотя правила имеют узко целевое назначение для регулирования возмещения производственного вреда, тем не менее, ряд положений применим и к экологическим искам. Так, в соответствии с п.32 постановления Пленума Верховного Суда РФ N3 от 28.04.94 г., на условиях и в порядке, предусмотренных правилами, подсчитывается средний заработок потерпевшего, определяется размер ежемесячных платежей, расходов на дополнительный уход, индексаций заработка и платежей, т.е. можно использовать статьи 12 – 15, 21 – 23 правил.
Основанием для вынесения судом решения о полном или частичном возмещении вреда служит юридический факт причинения вреда гражданину, подтвержденный следующими документами. Прежде всего, должен быть акт о факте загрязнения окружающей среды соответствующего региона с указанием кратного превышения предельно допустимых норм концентрации вредных веществ в атмосфере, почве, водоемах, составленный органами экологического контроля и мониторинга либо санитарно-эпидемиологического надзора.
К нему прилагаются акт медицинского освидетельствования, проведенного медицинским учреждением (либо выписка из истории болезни), подтверждающий факт расстройства здоровья от загрязнения окружающей среды либо иных экологически вредных воздействий с указанием степени расстройства здоровья и заключение медико-социальной экспертизы о наличии либо отсутствии причинной связи между факт
ом загрязнения или иного вредного воздействия и расстройством здоровья (смертью) потерпевшего. Здесь же указывается и степень расстройства здоровья.
Несмотря на то, что нормы права о возмещении вреда здоровью граждан, причиненного неблагоприятным воздействием окружающей среды, существуют уже длительное время, практика их применения развита чрезвычайно слабо. Основная причина такого положения заключается в сложной системе доказывания наличия вреда и его причинной связи с деятельностью причинителя:
во-первых, как правило, действуют одновременно несколько источников вредного воздействия, способных причинить вред здоровью;
во-вторых, источник загрязнения, являющийся причинителем вреда, может находиться довольно далеко от места возникновения вредных последствий;
в-третьих, загрязнение и иные вредные воздействия зачастую не вызывают каких-либо специфических болезней, а усугубляют уже существующие.
Для учета всех названных обстоятельств нужна медицинская экспертиза. Однако единой утвержденной методики проведения подобной экспертизы нет, и медицинские учреждения не всегда готовы дать четкий и определенный ответ на поставленный вопрос о причинной связи между поведением ответчика и возникшим вредом здоровью.
Компенсационные мероприятия могут осуществляться и в бесспорном, плановом порядке, который в специальной литературе назван административным. Административный порядок характеризуется следующим:
компенсация выплачивается по решению органов законодательной или исполнительной власти;
выплаты производятся в одинаковом размере для всего контингента населения и носят, как правило, временный характер;
компенсационные мероприятия проводятся на соответствующей территории в связи с признанием ее зоной чрезвычайной экологической ситуации в установленном законом порядке.
Источником финансирования являются целевые ассигнования федерального бюджета и бюджетов субъектов загрязнения, расположенных на соответствующей территории. Плановое возмещение вреда имеет форму своеобразного экологического пособия и осуществляется в комплексе с другими мероприятиями по реабилитации населения и восстановлению нормальных условий жизнедеятельности.
Серьезным недостатком закона «Об охране окружающей среды» является фактическое умолчание в статье 57 о самом таком праве населения, и уж тем более нет здесь правил компенсации. И это при том, что в качестве критериев объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации называется угроза здоровью населения или его существенное ухудшение, что, в свою очередь, является частным случаем того вреда, который подразумевается статьей 79 закона. Для населения в этих случаях получение компенсации реализуется только в мере решения более общего вопроса – о придании территории особого статуса. В своем нынешнем виде статьи 57 и 79 закона в интересующих нас целях не применимы, не могут служить основанием для предъявления компенсационных требований.
Так, в 1992 г. из средств Фонда Верховного Совета РСФСР по социальной поддержке населения оказывалась разовая материальная помощь отдельным социально незащищенным группам населения, проживающего в некоторых зонах экологического бедствия: в г. Усть-Катавске и г. Магнитогорске Челябинской области, в Курганской области, в бассейне р. Вилюй в Республике Саха (Якутия) и др.
Принимаемые акты по возмещению убытков содержат, как правило, набор общих природоохранных мероприятий, лишь немногие из которых могут расцениваться как компенсирующие вред населению, причем не в денежной, а в опосредованной форме.
Н
апример, Федеральная целевая программа по оздоровлению окружающей природной среды и населения г. Нижний Тагил Свердловской области на период до 2000 г. предусматривает переселение жителей из санитарно-защитных зон промышленных предприятий, осуществление мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия, создание автоматизированной системы мониторинга среды обитания и здоровья населения города и т.п. Затраты на мероприятия по социальному блоку планируются в объеме 596,3 млрд. руб. в ценах 1994 г. Программа не содержит раздела о назначении каких-либо денежных выплат населению.
Нет такого пункта и в Перечне первоочередных мероприятий на 1996 – 1997 гг. по экологическому оздоровлению крупных промышленных центров Красноярского края, одобренном постановлением Правительства РФ от 19.09.95 № 940.
Более подробно регулируется правовой режим проживания на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других аварий, связанных с радиоактивным загрязнением местности.
В качестве административного способа возмещения вреда могут рассматриваться меры по социальной защите граждан в районах расположения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, предусмотренные статьей 17 ФЗ «Об использовании атомной энергии» /21/.
Граждане, проживающие, осуществляющие трудовую деятельность или проходящие военную службу в пределах зоны наблюдения ядерных установок, радиационных источников или пунктов хранения, имеют право на социально-экономические компенсации за дополнительные факторы риска или за особые условия проживания, осуществление трудовой деятельности или прохождения военной службы.
Виды, размеры предоставления указанной компенсации и меры по социальной защите граждан в зависимости от типа и характеристик безопасности объекта должны устанавливаться федеральным законом. Некоторые льготы были предоставлены ранее действовавшим Постановлением Правительства РФ от 15.10.92 № 763 «О мерах по социальной защите населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам атомной энергетики».
Административный способ возмещения вреда представлен также статьей 18 закона РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в которой указано, что граждане имеют право на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций, на медицинское обслуживание, компенсации и льготы за проживание в зонах чрезвычайных ситуаций.
Виды и размеры компенсаций и льгот устанавливаются законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Практика властных решений идет по пути издания разовых актов, устанавливающих финансирование мероприятий по ликвидации ущерба от конкретной чрезвычайной ситуации. Обычно распоряжением Правительства выделяются определенные суммы на ликвидацию последствий стихийных бедствий природного характера. И хотя в законодательстве указано, что средства из соответствующего фонда Правительства расходуются, в том числе, и на оказание материальной помощи пострадавшим гражданам, население реально получает компенсацию за понесенный ущерб лишь по договорам личного и имущественного страхования.
Расходы на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций планируются в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Судя по всему, в эти суммы изначально не закладываются возможные компенсации населению. Не производятся они и в реальной жизни.
Н
апример, из резервного фонда Правительства РФ на ликвидацию последствий чрезвычайной ситуации в 1993 г. было выделено 5 млрд. руб. администрации Томской области для финансирования работ по ликвидации последствий на Сибирском химкомбинате 06.04.93, в том числе на мероприятия по охране здоровья населения 805 млн. руб. Однако эти мероприятия – медицинские обследования, контроль за состоянием здоровья жителей, обеспечение детей лекарствами и витаминами – были направлены на минимизацию общественного ущерба и не включали в себя выплату каких-либо денежных компенсаций отдельным лицам.