Земли населенных пунктов — одна из наиболее востребованных оборотом категорий земель. Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в Земельный кодекс РФ, касающиеся данной категории земли.
Правовой статус земель поселений закреплен в ст. 83 Земельного кодекса РФ.
С момента принятия Земельного кодекса РФ и до 1 января 2007 г. землями поселений признавались земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные границами от земель других категорий.
Термин "поселение" имеет очень широкое значение. В словаре русского языка С. И. Ожегова слово "поселение" трактуется как "населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает". Под населенным пунктом Ожегов понимает "общее название мест с постоянными жителями", используемое, как правило, в официальных отношениях. Автор словаря считает, что понятие "поселение" шире, чем понятие "населенный пункт".
В российскую правовую систему понятие "поселение" введено Конституцией РФ, где в общем виде определена территориальная основа местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, то есть поселения прямо названы субъектами местного самоуправления, хотя понятие поселения не определено.
Термин "поселение" уточняется в ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", где для целей этого Федерального закона установлены следующие основные понятия:
- сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- поселение — городское или сельское поселение.
Ни в Земельном, ни в Градостроительном кодексах РФ понятие "поселение" не раскрывалось, поэтому в правоприменительной практике сложилось два мнения:
1) в земельном и градостроительном законодательстве понятие "поселение" используется в значении "населенный пункт";
2) согласно формальному толкованию закона понятие "поселение" в земельном и градостроительном законодательстве может использоваться только в том значении, которое ему дано в другой отрасли права (законодательном акте), определяющей государственно-административное устройство страны.
В этой связи показательны ответы комитетов Госдумы на запросы органов законодательной власти субъектов РФ, например, ответ на запрос Самарской губернской Думы о содержании понятий "поселение" и "административный центр":
"В указанных нормах понятие "поселение" соответствует нормам Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Существует определенное различие в применении понятия "поселение" в законодательстве о местном самоуправлении и в земельном законодательстве. Использование определенного значения данного понятия зависит от конкретного содержания правовых норм, в которых оно применяется, что может быть установлено на основе комментариев к этим нормам и правоприменительной практики".
Из ответа на запрос органов власти Орловской области о введении ряда новых понятий, содержание которых точно не определено в ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ:
"Положения пунктов 3 и 4 части 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в новой редакции (от 06.10.2003 № 131-ФЗ, далее — Федеральный закон) имеют содержание, тождественное нормам части 2 статьи 12 действующей редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (от 28.08.95 № 154-ФЗ), в соответствии с которыми определены территории муниципальных образований, существующих на дату официального опубликования Федерального закона.
Указанные в положениях пунктов 3 и 4 статьи 11 Федерального закона категории земель определяются Земельным, Лесным, Водным и Градостроительным кодексами, Федеральным законом от 07.05.2001 № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".
При определении территорий вновь образованных муниципальных образований следует иметь в виду, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 11 Федерального закона вся территория субъекта Федерации должна быть разграничена между сельскими и городскими поселениями. Только в субъектах Федерации, имеющих низкую плотность населения, допускается наличие территорий, не включенных в состав территорий поселений.
Таким образом, на территории Орловской области условий для возникновения территорий, не входящих в состав территорий городских и сельских поселений (меж-селенных территорий), не имеется".
Подведем итог: оставался открытым вопрос о тождественности или нетождественности понятия "поселение", используемого в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в Земельном и Градостроительном кодексах РФ.