Понятие унитарного государства
Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например, конституции Бангладеш, Румынии), либо говорят о едином, неделимом государстве (конституции Франции, Таиланда). Унитарное государство (от латинского слова «унус» – один) – это единое государство, состоящее не из государственных образований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а из административно-территориальных единиц – областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние – на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).
Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу в Океании, население каждого из которых не достигает 10 тыс, человек) вообще нет административно-территориального деления, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в Болгарии), в других – четырехзвенное (регионы, департаменты, районы, общины во Франции).
Наиболее распространено деление типа область – район – община. В каждой из административно-территориальных единиц имеются органы управления: иногда государственные (назначенные сверху губернаторы), иногда избираемые органы местного самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те, и другие.
В административно-территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, всегда есть избранные населением органы (иногда вместе с назначенными «сверху» чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами, действуют назначенные должностные лица.
В федеративных государствах административно-территориальное деленне – это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами.
Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных единиц – общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена – районное и общинное.
Наряду с административно-территориальными единицами в зарубежных государствах встречаются и другие территориальные образования. Например, в штатах США, в Великобритании, Канаде создаются школьные, экологические округа (этими вопросами руководят в основном избранные населением лица, работающие на общественных началах или оплачиваемые из местного бюджета), во Франции историческими единицами
являются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но используются как организационно-территориальная основа для выборов генеральных советов более крупных административно-территориальных единиц – департаментов.
Формы унитарных государств
Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальнх единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы. В простом, унитарном государстве существует только административно-территориальное деление, автономных образований нет.
По степени централизации принято различать централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государстве во все звенья административно-территориального деления, в том числе общинное звено и иногда даже деревни, назначаются «сверху» чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом. Последнее характерно, например, для Индонезии, Таиланда.
В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого (например, в областях Болгарии, воеводствах Польши) нет представительных органов, этими административно-территориальными единицами единолично управляют назначенные представители правительства (начальники областей – управители в Болгарии, воеводы в Польше).
В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (в Великобритании, штатах США, провинциях Канады и др.). Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосредственно населением.
Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высших звеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначенный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) – представитель государственной власти и избранный населением совет – орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые франкоязычные страны Африки, но в более централизованном варианте. Мэр может быть избран и непосредственно населением.
Приведенная классификация в определенной мере является условной. При единоличном воеводе в Польше существует совещательный орган – сеймик, куда каждая община (гмина) посылает двух представителей. Во Франции в большинстве звеньев есть выборные органы, но в районном звене такого органа нет, все дела вершит супрефект, который контролирует также деятельность нижестоящих муниципальных советов. В Индонезии в областях есть выборные советы, решения которых, правда, нуждаются в утверждении назначенными губернаторами.
В децентрализованном унитарном государстве границы между административно-территориальными единицами, особенно среднего и низового уровня, изменяются по соглашению между ними, без участия центральных органов государства. В централизованном государстве такие изменения требуют согласия центра. Это относится иногда даже к изменению границ общин.