В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему исполнительных органов субъекта Российской Федерации возглавляет глава субъекта – высшее должностное лицо. Конституция Российской Федерации не определяет систему органов государственной власти субъектов РФ и тем более не закрепляет систему органов исполнительной власти и наименование должностей, замещаемых ее руководителями.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дает общее наименование – «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» или «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» (ст. 17).
Если обращаться к опыту национальных республик, стоит обратить внимание на тот факт, что в большинстве из них высшие должностные лица этих субъектов именуются «президент республики». Данное название является характерным именно для национально-территориальных образований в составе Российской Федерации. Это связано, в первую очередь, с тем, что эти субъекты в период становления Федерации закрепляли за собой статус неких «государств в государстве» с претензией на собственный суверенитет. И название «президент», как никакое иное, подходило для обозначения глав таких государств исходя из общемировых стандартов. Однако сегодня, в условиях построения вертикали власти, в первую очередь между Федерацией и ее субъектами, а также, следуя общеправовым и политическим тенденциям в нашей стране, уместно отказаться от такого названия высшего должностного лица субъекта, как «президент республики», и заменить его на «глава республики».
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций. При этом, как установлено внесенным в закон дополнением, наименование указанной должности не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства — Президента Российской Федерации.
До 1 января 2015 года устанавливается переходный период, в течение которого конституции (уставы) субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Нужно заметить, что в мировой практике существуют не имеющие аналогов способы формирования института высшего должностного лица исполнительной власти субъектов федерации, которые отражают сугубо национальную специфику. Например, в Малайзии четыре штата возглавляют назначаемые главой государства губернаторы, а во главе других девяти штатов находятся наследственные конституционные монархии. Таким образом, и в нашей стране вопросы укрепления исполнительной власти, и в частности порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации, должны решаться с учетом как традиций российской государственности, так и ее современных потребностей. Если учитывать, что потребности зависят от интересов и
целей, стоящих перед государством на определенном этапе его развития, и могут со временем меняться, то можно предположить что Российская Федерация еще вернется к той форме организации государственной власти субъектов, при которой высшее должностное лицо субъекта Федерации избиралось непосредственно населением этих субъектов.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций. При этом, как установлено внесенным в Закон дополнением, наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.
Гражданство является важной характеристикой высшего должностного лица. Оно непосредственно вытекает из публичного характера его деятельности, обусловливается более тесной связью его с государственно-территориальным образованием – субъектом РФ. Здесь уместно напомнить, что публично-территориальная организация строится в том числе на основе использования института гражданства и права. Вне всякого сомнения, наличие гражданства Российской Федерации у главы субъекта РФ является неотъемлемой частью его правового статуса. Особо хочется отметить положение об отрешении главы субъекта, которое сформулировано «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом». На наш взгляд, формулировка «утрата доверия» составляет слишком широкий спектр оснований для применения, поэтому здесь требуется конкретизация оснований такой утраты. То есть обязанности, за несоблюдение которых глава Республики несет ответственность, должны быть предусмотрены законодательством на федеральном уровне (учитывая то, что данная норма общая для всех субъектов).
Издание правовых актов в пределах своей компетенции является универсальной формой деятельности любого органа государственной власти и должностного лица. Любой орган принимает правовые акты, чтобы решить стоящие перед ним задачи, достичь определенного результата, тем самым выполнить свою функцию. Сделать выводы о функциях данного института можно, проанализировав основные полномочия высшего должностного лица субъекта РФ. На федеральном уровне законодательное закрепление полномочий отражено в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г. На региональным уровне вопрос о полномочиях главы субъекта отражен в конституциях или уставах субъекта и в иных нормативных правовых актах.
Необходимо отметить, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделяется широкими полномочиями в соответствии с п. 7 ст. 18 федерального закона 1999 г. Данные полномочия свидетельствуют о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ является ключевой фигурой в системе региональных органов государственной власти, так как:
· во-первых, представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;
· во-вторых, формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации;
· в-третьих, взаимодействует с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Основные полномочия главы Республики можно разделить на несколько групп в зависимости от сферы их реализации:
· представительские полномочия;
· полномочия в сфере исполнительной власти;
· полномочия, касающиеся взаимодействия с парламентом и законотворчества.
Согласно п. «а» ч. 7 ст. 18 федерального закона 1999 г. высшее должностное лицо субъекта РФ представляет свой субъект в отношении с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ.
Из всего изложенного следует, что глава субъекта РФ является ключевым звеном в системе как исполнительных, так и в целом государственных органов власти субъекта, что, в первую очередь, обусловлено федеральным законодательством. Однако не стоит недооценивать роль норм регионального законодательства в становлении статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Они воспроизводят и развивают федеральные нормы, что свидетельствует о готовности региональных органов государственной власти добровольно обеспечивать единство правового пространства России.
Порядок выборов депутатов региональных парламентов регламентирован законодательными актами как федерального, так и регионального уровня. На федеральном уровне это, прежде всего, Конституция РФ, федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» и федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ». В число актов регионов входят региональные учредительные акты и законы.
Федеральный законодатель в интересах становления многопартийной системы закрепил обязательное введение пропорциональной системы на выборах региональных парламентариев. В федеральном законе от 12 июня 2002 г. об основных гарантиях избирательных прав», а затем и в ст. 4 федерального закона от 6 октября 1999 г. об общих принципах установлено, что не менее половины депутатов регионального парламента должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Такой подход в определенной мере ограничивает самостоятельность субъектов РФ в формировании региональных органов государственной власти, что противоречит ст. 10, 11, 77 Конституции РФ.
Исполнительная власть субъектов РФ в своей деятельности должна опираться на принцип законности, который предполагает, что ее органы обязаны соблюдать нормы федерального и регионального законодательства, с одной стороны, а, с другой стороны, акты, принимаемые этими органами, не должны противоречить нормативным актам, обладающим большей юридической силой. Эта проблема частично решена путем легализации «скрытых» полномочий Президента Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Президент использует их для разрешения конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, в том числе для привлечения к ответственности должностных лиц исполнительной власти.
Необходимо создать региональный механизм ответственности органов исполнительной власти субъектов в случае нарушения ими основного закона субъекта. Решающую роль в этом должны будут играть органы региональной конституционной юстиции. Усиление их позиций не противоречит, а, наоборот, способствует реализации концепции укрепления вертикали исполнительной власти, построение которой предложил Президент Российской Федерации. В связи с этим практика оспаривания в суде противоправных действий или противоречащих законодательству актов должностных лиц субъектов РФ должна получить свое дальнейшее развитие.
В этом плане органы конституционного правосудия в силу предоставленных им полномочий способны играть значительную роль в обеспечении гражданских прав и интересов, в устранении злоупотреблений со стороны исполнительной власти.
Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) впервые на федеральном уровне комплексно установлена конституционно-правовая ответственность органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ за ненадлежащую реализацию ими своих полномочий.
В случае издания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом и указанное лицо не устранило противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, законодательный орган власти субъекта РФ может выразить ему недоверие, а решение об отрешении его от должности принимается Президентом РФ.
Общий объем федерального регулирования статуса высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ составляют две статьи (ст. 20, 21) закона от 6 октября 1999 г. Поэтому основная часть правовых норм об организации и деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ «приходится» на законодательство субъекта РФ. На наш взгляд, этого явно недостаточно. Создаются предпосылки для возникновения противоречий федерального законодательства и основывающегося на нем законодательства субъектов РФ в рассматриваемой сфере.
Согласно федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (п. 3, 4 ст. 18) высшее должностное лицо субъекта РФ является одновременно руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Однако на практике во многих субъектах РФ «копируется» федеральная модель с ее фактическим раздвоением института главы исполнительной власти. Это проявляется по многим параметрам:
· во-первых, вследствие неоднозначности федерального регулирования в законодательстве многих субъектов РФ наряду с должностью высшего должностного лица субъекта РФ (он же руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) учреждена и должность председателя правительства (премьер-министра, др.), также являющегося, по сути, руководителем (непосредственным) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом согласно законодательству субъектов РФ высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в состав этого самого органа не входит (не включается);
· во-вторых, вследствие неопределенности регулирования, осуществленного в федеральном законе от 6 октября 1999 г., в законодательстве ряда субъектов РФ предусмотрена самостоятельная ответственность каждого из двух руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ – высшего должностного лица субъекта РФ и председателя правительства (высшего органа исполнительной власти субъекта РФ). При этом каждая из двух процедур отрешения от должности, осуществляемая региональным парламентом, влечет отставку правительства субъекта РФ;
· в-третьих, фактическое раздвоение института главы исполнительной власти в субъектах РФ, создаваемое федеральным законом об общих принципах, в данном законе осуществлено менее удачно, чем, допустим, разделение полномочий в исполнительной сфере между Президентом РФ и Правительством РФ.
Если на федеральном уровне в связи с установлением системы федеральных нормативных актов закрепляется принцип иерархии, согласно которому указы Президента имеют более высокую юридическую силу, чем постановления Правительства РФ, то аналогичного соотношения актов органов и должностных лиц системы исполнительной
власти на уровне субъектов РФ в федеральном законе от 6 октября 1999 г. не установлено. В этом законе об актах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), с одной стороны, и актах высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ – с другой, говорится как об источниках права, имеющих одинаковую юридическую силу. В частности, согласно п. 2 ст. 22 акты высшего должностного лица субъекта РФ и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ. А в соответствии с п. 3 ст. 22 акты высшего должностного лица субъекта РФ, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
Во многих субъектах РФ организация исполнительной власти «копирует» федеральную модель с ее фактическим раздвоением института главы исполнительной власти и поэтому неадекватно реализует положение федерального закона от 6 октября 1999 г., в котором закреплено иное требование: высшее должностное лицо субъекта РФ является одновременно и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Контрольные вопросы
1. Законом субъекта Российской Федерации установлено, что при осуществлении отдельных полномочий органа государственной власти, которыми наделен орган местного самоуправления, этот орган местного самоуправления использует печать и бланк с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.
Противоречит ли указанная норма ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации»?
2. В уставе субъекта Российской Федерации закреплена норма, предусматривающая принятие совместных постановлений законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации и главой исполнительной власти этого субъекта Российской Федерации, т. е. совместных постановлений областной Думы и главы администрации области.
Соответствует ли указанная норма действующему законодательству?
3. Конституционный Суд РФ отменил решение Конституционного Суда Республики Дагестан, так как признал его не соответствующим Конституции РФ.
Законно ли постановление Конституционного Суда РФ? Почему?
4. Законом субъекта Российской Федерации в числе других оснований досрочного прекращения полномочий судьи Уставного суда субъекта было предусмотрено прекращение полномочий в следующих случаях: (1) нарушение установленного порядка вступления в должность судьи Уставного суда; (2) неучастие судьи в заседаниях Уставного суда без уважительных причин или уклонение от голосования свыше двух раз подряд; (3) ликвидации Уставного суда в связи с изменением Устава.
Нарушил ли субъект Российской Федерации требования действующего законодательства, приняв такой закон? Каковы полномочия субъектов Российской Федерации в области их собственной системы органов государственной власти?